黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）站在新的歷史起點(diǎn)上，以新的理念對(duì)深化財(cái)稅體制改革作了系統(tǒng)部署。這些部署對(duì)1994年財(cái)稅體制改革既是繼承，也是發(fā)展。鑒于改革的思路已經(jīng)有所調(diào)整，將新一輪財(cái)稅體制改革放入全面深化改革的大局，在總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)中加以定位，全面評(píng)估新一輪財(cái)稅體制改革的意義，非常重要。

　　財(cái)政與財(cái)稅體制：在國(guó)家治理層面尋求定位

　　對(duì)于財(cái)政和財(cái)稅體制，以往無(wú)論學(xué)術(shù)界的研究語(yǔ)言，還是實(shí)踐層的工作用語(yǔ)，基本上是將其作為經(jīng)濟(jì)范疇來(lái)運(yùn)用，在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域內(nèi)尋求定位。比如，在說(shuō)到財(cái)政的時(shí)候，我們通常將其界定為政府的收支或政府的收支活動(dòng)。再如，當(dāng)說(shuō)到財(cái)稅體制功能及其作用的時(shí)候，我們通常將其概括為優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定�！稕Q定》則以前所未有的高度，對(duì)財(cái)政、財(cái)稅體制作了全新的解釋。

　　對(duì)于財(cái)政，《決定》作出的界定是：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”�！盎A(chǔ)”和“重要支柱”，其重要性不言而喻。由“政府的收支或政府的收支活動(dòng)”到“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，是在充分認(rèn)識(shí)財(cái)政功能及其作用的基礎(chǔ)上，從更高層次和更廣范圍對(duì)財(cái)政功能及其作用的全新定位。從國(guó)家治理的總體角度定位財(cái)政，至少說(shuō)明財(cái)政不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，而是一個(gè)事關(guān)國(guó)家治理和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的基本要素。隨著與國(guó)家治理相對(duì)接并以國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱為定位，財(cái)政被賦予了在改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等國(guó)家治理的各個(gè)方面履行職能以至發(fā)揮支撐作用的重大使命。

　　財(cái)政功能與作用的全新定位如此，財(cái)稅體制自然也要與國(guó)家治理體系相對(duì)接，在國(guó)家治理體系中尋求定位�！稕Q定》指出，“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。”由“優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”到“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安”，絕非僅僅是功能和作用概括上的數(shù)量添加，而是從國(guó)家治理體系的角度對(duì)財(cái)稅體制功能與作用的提升和拓展，說(shuō)明財(cái)稅體制實(shí)質(zhì)是國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分。由于上述定位已經(jīng)躍出經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，而延伸至包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)在內(nèi)的所有領(lǐng)域，而且財(cái)稅體制所具有的功能和所發(fā)揮的作用是支撐性的，作為一個(gè)必然結(jié)果，財(cái)稅體制就具有了更大的作用潛力和更廣的作為空間。

　　財(cái)稅體制改革：對(duì)接全面深化改革的總目標(biāo)

　　對(duì)于財(cái)稅體制改革，以往我們多是將其作為經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)組成部分而與經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)相對(duì)接的。以1994年的財(cái)稅體制改革為例，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》將分稅制改革的意義歸結(jié)為“分稅制改革是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求”；《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家稅務(wù)總局工商稅制改革實(shí)施方案的通知》將工商稅制改革的目的歸結(jié)為“為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要”、建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的稅制體系；《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于組建在各地的直屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)局實(shí)施意見的通知》將兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)的意義歸結(jié)為“加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控和促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立”；等等。正因?yàn)槿绱耍瑢?duì)于1994年財(cái)稅體制改革的基本目標(biāo)，我們的表述一直是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅體制基本框架。今天，隨著財(cái)政與財(cái)稅體制定位的變化，對(duì)于新一輪財(cái)稅體制改革，《決定》給出了不同于以往的解釋。

　　與以往的歷次重大改革部署有所不同，《決定》所部署的不是某一個(gè)或某幾個(gè)領(lǐng)域的改革，而是全面的改革、涉及所有領(lǐng)域的改革。習(xí)近平同志指出，“這項(xiàng)工程極為宏大，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成”。于是，從總體角度布局改革、提出一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)所有領(lǐng)域改革的總目標(biāo)，便成為必然之舉。

　　《決定》作出的概括是令人振奮的：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化�！边@是兩句話組成的一個(gè)整體，方向是中國(guó)特色社會(huì)主義道路。隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被定位于統(tǒng)領(lǐng)所有領(lǐng)域的改革總目標(biāo)，能否在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果，便成為關(guān)系這場(chǎng)全面深化改革戰(zhàn)役勝負(fù)的關(guān)鍵。

　　因此，不僅財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱獲得了全新的定位，而且財(cái)稅體制的功能和作用在納入國(guó)家治理體系之后也將獲得極大的提升和拓展。這些都是為實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)而做的準(zhǔn)備。這意味著，與以往主要聚焦于經(jīng)濟(jì)體制改革而定位財(cái)稅體制改革的思維有所不同，新一輪財(cái)稅體制改革的基本目標(biāo)與全面深化改革的總目標(biāo)是對(duì)接與匹配的。

　　進(jìn)一步看，能夠與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的財(cái)政和財(cái)稅體制，也應(yīng)當(dāng)是基于全新的理念和思維建立起來(lái)的。也就是說(shuō)，從財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱出發(fā)，從財(cái)稅體制作為國(guó)家治理體系的重要組成部分要在更高層次、更廣范圍發(fā)揮更大作用出發(fā)，構(gòu)建順應(yīng)歷史規(guī)律、切合時(shí)代潮流、代表發(fā)展方向的現(xiàn)代財(cái)政制度，應(yīng)當(dāng)也必須是新一輪財(cái)稅體制改革的基本立足點(diǎn)。因此，《決定》在將新一輪財(cái)稅體制改革目標(biāo)與全面深化改革總目標(biāo)相對(duì)接的同時(shí)，第一次以“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”標(biāo)識(shí)新一輪財(cái)稅體制改革的方向。

　　用心體會(huì)現(xiàn)代財(cái)政制度中“現(xiàn)代”二字所蘊(yùn)含的深刻含義，并注意到現(xiàn)代財(cái)政制度與現(xiàn)代國(guó)家治理之間的內(nèi)在聯(lián)系，不難理出如下邏輯線索：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱是堅(jiān)實(shí)而強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政，構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)而強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ)和財(cái)政支柱要依托于科學(xué)的財(cái)稅體制，科學(xué)的財(cái)稅體制又要建立在現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)上。于是，“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”→“科學(xué)的財(cái)稅體制” →“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”→“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，便成為新一輪財(cái)稅體制改革十分明確而清晰的“路線圖”。

　　說(shuō)到這里，可以對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革的基本目標(biāo)作如下表述：建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度。

　　財(cái)稅體制改革：全面深化改革的突破口

　　將這樣一幅“路線圖”置于全面深化改革的大局可以看出，在很大程度上，新一輪財(cái)稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。

　　以財(cái)稅體制改革作為改革的突破口并非始于今日，而是始自改革之初。追溯一下我國(guó)的改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，從黨的十一屆三中全會(huì)至今，30多年的改革歷程大致可以分為三個(gè)階段：

　　第一階段，放權(quán)讓利。大致覆蓋從1978年至1993年的15年時(shí)間。所謂“放權(quán)”，是指政府放權(quán)。在當(dāng)時(shí)，政府能夠且真正放出的“權(quán)”，主要是財(cái)稅上的管理權(quán)。所謂“讓利”，也是指政府讓利。在當(dāng)時(shí)，政府能夠且真正讓出的“利”，主要是稅收和國(guó)有企業(yè)上交的利潤(rùn)，也就是減少財(cái)政收入在國(guó)民收入分配格局中所占的份額。正是通過(guò)財(cái)稅上的“放權(quán)讓利”并以此鋪路搭橋，我們才能從分配領(lǐng)域入手，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革舉措的順利出臺(tái)和整體改革的平穩(wěn)推進(jìn)。

　　第二階段，制度創(chuàng)新。大致可以覆蓋從1994年至2013年的20年時(shí)間。從放權(quán)讓利邁上制度創(chuàng)新軌道的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1994年的財(cái)稅體制改革，其基本著眼點(diǎn)就在于以建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制為突破口和主線索，為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革提供支撐。從一定意義上說(shuō)，正是由于打下了1994年財(cái)稅改革的制度創(chuàng)新基礎(chǔ)，才有了后來(lái)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善以及持續(xù)20年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。

　　第三階段，全面深化。就是以黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》為契機(jī)，在新的歷史起點(diǎn)上展開的以全面深化為基本特點(diǎn)的新一輪改革。這一輪改革全面覆蓋經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制以及黨的建設(shè)制度等所有領(lǐng)域。于是，在將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于全面深化改革總目標(biāo)的背景下，作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政自然要繼續(xù)充當(dāng)全面深化改革的突破口。

　　從適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制到匹配國(guó)家治理體系，從建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅體制基本框架到建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度，我國(guó)財(cái)稅體制改革戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型。把改革藍(lán)圖一一落到實(shí)處，我國(guó)財(cái)稅體制建設(shè)就會(huì)邁上一個(gè)新的更高平臺(tái)，更好地對(duì)全面深化改革發(fā)揮基礎(chǔ)和重要支柱作用。

　　（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)）