■劉亞榮 郭麗娟

　　教育財政性支出實現(xiàn)占GDP的4%已近一年。隨著教育經費投入的大幅增加，用好管好教育經費的任務更加艱巨，高效使用教育經費的要求也更為迫切。如何解決目前教育經費管理中存在的問題，進一步管理好教育經費，促進教育事業(yè)科學發(fā)展值得我們深入探討。

　　【問題】

　　教育經費亟需轉換管理模式

　　義務教育經費管理已經納入嚴格的法律保障范圍，義務教育經費投入是否依法到位，經費撥付和使用是否規(guī)范高效，城鎮(zhèn)化過程對義務教育經費劃撥的影響，這些都是政策執(zhí)行過程需要監(jiān)管的基本內容。我們對義務教育財政制度執(zhí)行情況所做的跟蹤性調查顯示：

　　義務教育投入依法足額到位率迅速提高，但距離法律的要求仍然有很大差距

　　目前，義務教育財政性經費主要包括國家財政性撥款和教育附加費兩部分。調查顯示：義務教育投入水平依法到位率較2008年迅速提高，其中滿足“兩個比例”、“三個增長”的地區(qū)達到81.4%，而這一數(shù)據(jù)在2008年僅為9.8%；財政預算經費足額撥付到位率達到72.6%，這一數(shù)據(jù)在2008年是27%。

　　按照規(guī)定，教育附加費應該全額用于教育，但是調查顯示，教育附加費全額用于教育的地區(qū)僅占到50%，2008年為22.7%；部分用于教育的地區(qū)占到33.9%，2008年為57.4%。有些地區(qū)的教育局長指出，本地財政困難，財政部門名義上給教育附加費，實際上被挪作他用。教育附加費在使用時，各地財政部門都有不同的規(guī)定，35.5%的地區(qū)規(guī)定只能用于教育維修改造，只有6.5%的地區(qū)完全歸教育部門自主支配。

　　根據(jù)現(xiàn)有調查，多數(shù)地區(qū)的公用經費都執(zhí)行了國家標準甚至超過國家標準，但低于國家標準的農村地區(qū)比例仍占19.4%，城市地區(qū)占24.2%。另外，我國基層存在多條戰(zhàn)線延伸下來的教育數(shù)據(jù)報表，基層政府對應不同報表，填寫不同的學生規(guī)模數(shù)據(jù)，出現(xiàn)財政預算撥款與實際在校生不符的現(xiàn)象。被調查的地區(qū)有12.9%的地區(qū)有上繳現(xiàn)象，有的縣上繳數(shù)額甚至達到幾百萬。因此，盡快統(tǒng)一各種統(tǒng)計報表，是教育政策科學化的基礎之一。

　　城鎮(zhèn)化過程中，很多農村學生涌入城鎮(zhèn)就學，義務教育“同城待遇”執(zhí)行情況如何？調查顯示，城鎮(zhèn)戶籍人口在50%以上的地區(qū)僅占19.4%，但義務教育階段城鎮(zhèn)在校學生占50%的地區(qū)占46.8%。說明大量的農村學生移民到城鎮(zhèn)學習。但是相應的經費沒有根據(jù)各地區(qū)的實際在校生撥付，農村地區(qū)按照實際在校生撥付，而城鎮(zhèn)地區(qū)多數(shù)按照學校戶籍在校學生撥付，僅有54.6%的地區(qū)給予在校農村非戶籍學生“同城待遇”。

　　地方教育財務管理職能劃分仍然延續(xù)計劃經濟思路，不利于提高經費使用效益和問責

　　義務教育采取“以縣為主”管理體制，而經費管理則實行“校財局管”，“局”并不是僅指教育局，更多可能是財政局。據(jù)調查，在“校財局管”制度實施中，有50%的地區(qū)的“局”是“教育局”，這比2008年有了明顯的增長趨勢。不僅財權主要集中在財政局，義務教育階段的人事權也主要集中在人事局。調查顯示，有19.4%的地區(qū)教師人事招聘管理在人事局，有53.2%的地區(qū)是以人事局為主、兩局共同管理。

　　這種人、財、事管理權分割在政府不同職能部門的做法，是延續(xù)計劃經濟時期中央作出計劃決策，由下面的職能部門分別實施的慣性。但在市場經濟條件下，政府分工設計需要有利于問責。職能分割很容易造成資源配置執(zhí)行過程的環(huán)節(jié)性分裂，使得最終的效率沒有清晰的問責主體。由于不能問責，各個職能部門將最大化自己的配置權力，強化部門利益，部門之間很難達成合作，相互制肘。

　　資源的配置權應該歸屬于最具有信息優(yōu)勢的部門，才能最大化資源配置效率。從管理效果看，財政主管部門的管理優(yōu)勢在于安全性和制度硬約束，但是不具有教育管理專業(yè)性，對于如何更有效利用教育經費，不具有信息優(yōu)勢。教育局是地方教育事業(yè)的管理部門，對于教育事業(yè)發(fā)展最具有信息優(yōu)勢，財權的配置和支配應該由教育部門來行使。

　　義務教育籌資空間巨大，但是相應的鼓勵性和保障性制度建設匱乏

　　教育多渠道籌資是國際通行的做法。教育是社會發(fā)展基業(yè)，應該動員更多的社會力量參與�？上驳氖�，社會捐贈成為義務教育經費投入新的增長點。調查顯示，有社會捐贈的地區(qū)達到71%，但是僅有12.9%的地區(qū)有主動建章立制的意識，注冊并建立了教育發(fā)展基金會，用于吸納社會捐贈資金。同時，還有9.7%的地區(qū)甚至不知道到哪里尋找社會捐贈。

　　地方政府也有很多渠道促進教育投入增長，優(yōu)先保證義務教育戰(zhàn)略地位。根據(jù)教育局長的反映，每個地方政府都可以開拓出一些渠道，增加教育投入，也確實有70%的地區(qū)設立了相應的保障制度，但是54.6%的地區(qū)基本沒有執(zhí)行。

　　【建議】

　　牽住經費管理的“牛鼻子”

　　4%來之不易，必須把有限的經費用在“刀刃”上。目前，義務教育經費管理亟需關注制度建設，確保經費使用管理有章可循。另外，必須加強監(jiān)管，促進經費使用管理嚴格、規(guī)范。

　　加大《義務教育法》執(zhí)法監(jiān)督抽查頻率，保證義務教育財政性經費100% 足額到位

　　當前義務教育經費管理的主要手段應該是加強執(zhí)法檢查力度。2006年《義務教育法》有關經費保障有二十四條，其中“兩個比例”、“三個增長”是衡量地方教育經費增長的法定指標，也是保證義務教育經費優(yōu)先足額的基本制度。各地的人大、教育督導部門，應該建立義務教育經費依法到位專項檢查工作制度，將這一條作為重點檢查項目，在全國和全省范圍公布結果，以基本確保義務教育經費長期持續(xù)的足額到位。

　　順應城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，因地制宜鼓勵地方政府開拓教育建設性經費籌措渠道

　　城鎮(zhèn)化日益成為經濟發(fā)展的主要推動力。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，地方政府亟需科學規(guī)劃，提高教育建設性經費，實現(xiàn)教育公共設施的有序增長，以容納城鎮(zhèn)化人口，不再被動地觀望“城市病”的泛濫。但大量的教育設施建設資金從何而來？

　　實際上，地方政府可以采取多種財政渠道為義務教育籌措經費。據(jù)教育局長們反饋，目前，城鎮(zhèn)地區(qū)可以有以下途徑為教育籌措經費：城市建設配套費部分用于教育；征收城市教育費附加，并足額安排用于教育；按增值稅、消費稅、營業(yè)稅的一定比例開征地方教育附加；預算內基本建設投資切塊一定比例用于教育；土地出讓收益10%用于教育；教育用地、教育資源轉讓所得全額返還學校；統(tǒng)籌使用科技、就業(yè)、農業(yè)、扶貧等部門資金和國企捐贈資金支持教育；高校新校區(qū)建設營業(yè)稅實行先征后返等方式。這些措施，可以有效滿足在城鎮(zhèn)化建設過程中教育公共設施建設需要。

　　建立公開透明的教育基金管理委員會是募集教育資金的規(guī)范性制度渠道

　　從調查來看，社會愿意為義務教育捐款，并且為義務教育捐資的行為也越來越普遍。捐贈管理有專門化的、公開透明的屬性，很多社會所關注的慈善捐助不透明的教訓，給教育募捐行為提供了警示。建議地方教育主管部門或學校在募集教育捐資的時候，建立兩個具體制度，一是盡快在民政部門注冊教育發(fā)展基金會；二是制定公開透明的捐資管理辦法，學會管理捐贈資金。

　　試點人、事、財責權利統(tǒng)一的教育大部制管理模式，加強問責，防止權力濫用

　　教育經費的高效率使用，與事權和人事權的有效配合有關，與政府科學合理的管理體系有關。當前，地方政府職能劃分多沿襲計劃經濟時期的職能制結構，這種結構對于計劃性強的工作，在先期合理的分工設計條件下，很有效。但是在市場經濟條件下，要求責權利統(tǒng)一的大部制政府，能夠有效應對教育事業(yè)迅速發(fā)展的局面，提高經費使用效益。原來的職能制結構的政府，越來越顯現(xiàn)出強調部門利益、相互制肘、互相推諉的低效管理現(xiàn)象。因此，建議地方政府，尤其是縣級政府試點適應市場經濟的教育大部制管理方式，同時為防止權力過大，加強公共問責制度，從而形成合理的管理環(huán)。（作者單位：國家教育行政學院）