近年來，水短缺、水災(zāi)害、水污染等水安全問題日益給人類的生活和健康帶來威脅，這種非傳統(tǒng)安全使作為個體的“人”和作為群體的“人類”陷入了水匱乏和因水生懼的兩大威脅之中。1994年，聯(lián)合國發(fā)展計劃署在其發(fā)表的《人類發(fā)展報告》中發(fā)出警告，水危機對經(jīng)濟的破壞是任何恐怖主義襲擊所無法比擬的，水安全問題可能引發(fā)的嚴重沖突甚至?xí){傳統(tǒng)意義上的國家安全。由此可見，全面構(gòu)筑水安全戰(zhàn)略保障體系，緩解水短缺、規(guī)避水災(zāi)害、防治水污染，對于保障我國的人民安全和國家安全具有重要意義。

　　水體干預(yù)的內(nèi)涵與發(fā)展現(xiàn)狀

　　為了減災(zāi)防災(zāi)、謀取社會安定與福利，緩解和避免水問題導(dǎo)致的安全威脅，人類長久以來試圖對地表水、地下水、大氣水等進行各種人工干預(yù)以使其向人類期望的方向流動和分布。例如，筑壩使洪水向安全的方向流動和分布，把自然流動的水蓄起來按照人類需求進行調(diào)度，修渠將水由豐沛之地流引干涸之地等。提、調(diào)、引、蓄四類水利工程便是人類干預(yù)水體以達到保障水供給、開發(fā)水效益、避免水危害目的最經(jīng)常使用的手段。

　　2011年“一號文件”做出了關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定，并將其提升至事關(guān)國計民生的高度，這是新中國成立以來中共中央首次全面系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展工作。國家“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃提出，為保障城鄉(xiāng)水資源供給安全，將在2011年至2015年間實施一系列水體人工干預(yù)行為，包括完成南水北調(diào)東、中線一期主體工程建設(shè)，結(jié)合黃河水資源的優(yōu)化配置和調(diào)度，開展東、中線二期工程和西線工程前期工作；推進貴州黔中、西藏旁多、遼寧青山、海南紅嶺、云南小中甸、四川小井溝、重慶金佛山、甘肅引洮、浙江舟山大陸引水、桂林漓江補水、吉林引嫩入白、青海引大濟湟、西南中型水庫等一批重點水源和跨流域、區(qū)域調(diào)水工程建設(shè)；開展引漢濟渭、引江濟巢、鄱陽湖水利樞紐、滇中引水等工程前期工作。

　　以提、調(diào)、引、蓄四類工程為代表的地表水和地下水干預(yù)行為，以及當前新出現(xiàn)的以人工降雨、催雨為代表的大氣水干預(yù)行為，不僅能夠有效緩解水資源短缺，保障水資源供給，改善平衡局部水資源分布不均，規(guī)避水災(zāi)害風(fēng)險，同時能夠收獲交通、發(fā)電、灌溉、旅游等多方面收益。當前，隨著水利工程施工工藝日趨成熟，水體干預(yù)的定點干預(yù)可控性、可靠性大大提高，已經(jīng)成為我國解困水安全問題的主體戰(zhàn)略和主要手段。

　　構(gòu)建我國水安全戰(zhàn)略體系的重要性

　　我國水安全形勢嚴峻。當前，我國有40%以上的人口生活在缺水地區(qū)，其中黃、淮、海地區(qū)及西北內(nèi)陸等嚴重缺水區(qū)占35%。我國人均水的可用量水平很低，只有世界平均水平的三分之一。我國歷來是一個長期受水害威脅的國家，也是世界上水、旱災(zāi)害形勢最嚴峻的重災(zāi)區(qū)。1900年至2011年，世界各國有歷史記錄的水旱災(zāi)害中，我國水旱災(zāi)害的發(fā)生頻次都位居世界首位。同時，我國飲用水污染情況也日趨嚴重，2010年水利部發(fā)布的《中國農(nóng)村飲水安全工程管理實踐與探索》的報告顯示，目前有1億多農(nóng)村人口無法獲得清潔飲用水。我國水安全趨勢不容樂觀。隨著人口的不斷增長、經(jīng)濟日益發(fā)展和社會生活水平的不斷提高，我國對水的需求量與日俱增，但水的供給總量基本保持不變。從長期來看，這將導(dǎo)致水的供需缺口持續(xù)擴大，水危機爆發(fā)的可能性加劇。

　　水安全與國家安全休戚相關(guān)。水安全包括水資源安全、水生態(tài)環(huán)境安全、水災(zāi)害規(guī)避等三方面內(nèi)容，其影響著生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、社會安全等國家安全的多個方面。水是生命之源，水資源短缺以及水災(zāi)害將對人們的生命健康與正常生活秩序造成沖擊，容易引發(fā)大規(guī)模人群的恐慌進而危及社會安全；水是生產(chǎn)之要，作為重要的社會生產(chǎn)要素，水資源的短缺將在很大程度上妨礙正常的生產(chǎn)秩序，阻礙經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，進而威脅經(jīng)濟安全；水是生態(tài)之要，水污染和水短缺將惡化生態(tài)系統(tǒng)，進而危及生態(tài)安全。

　　水安全是我國可持續(xù)發(fā)展與構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵一環(huán)。水資源是一種具有不可替代性的基礎(chǔ)性自然資源，其支撐著一國社會經(jīng)濟和自然生態(tài)的維系、穩(wěn)定與發(fā)展。水安全遭受威脅、難以得到保障必將破壞人們的生存和生活秩序，威脅社會穩(wěn)定，遏制國家長遠發(fā)展。因此，我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必須以水安全的保障為基礎(chǔ)和前提，構(gòu)建和諧社會必須在水安全保障的框架內(nèi)穩(wěn)步推進。

　　我國水安全戰(zhàn)略體系構(gòu)建路徑

　　建立整體的涉水安全管理戰(zhàn)略。平衡水安全各個子目標之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)水安全政策長期與短期、局部地區(qū)與更大空間范圍的成本和收益，必須建立整體的涉水安全管理戰(zhàn)略。只有在整體水安全戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，才能建立起互為補充、互相促進的激勵性政策、保障性政策和規(guī)制性政策，促成水安全在更大的時間跨度、更廣闊的空間范圍、更多維的社會管理領(lǐng)域達成真正的全方位的安全。

　　開發(fā)新的水資源。拓寬水資源的來源與供給，開發(fā)儲備巨大的冰川水和大氣水，是一種保證水資源安全的開源途徑。當前，水資源的開發(fā)主要以地表水和地下水為主，占地球淡水總量68.7%的冰川水開發(fā)甚少。隨著水體干預(yù)理論與技術(shù)的不斷進步，開發(fā)手段的日趨多樣化，可以將開發(fā)冰川水作為緩解水資源短缺、保障水資源安全的一個新思路。大氣水的季節(jié)性分布直接影響地表水的季節(jié)性分布，因此，可將水災(zāi)害的防御戰(zhàn)略以及水資源的保障戰(zhàn)略追溯到降水的源頭，對大氣進行人工干預(yù)，利用人工降雨、催雨、驅(qū)雨、人工防雹等手段，調(diào)整、平衡地表水量的時空分布，達到減災(zāi)、防災(zāi)以及保障水資源安全的目的。

　　加強跨界水資源開發(fā)和管理領(lǐng)域的國際合作�？缃缢Y源的國際合作是避免國家之間水爭端、防止由水引發(fā)的武裝沖突的有效手段。在我國與周邊國家共享的界河中，有12條發(fā)源于我國，是我國和周邊國家重要的飲用水來源，任何單邊水體干預(yù)行為都可能引發(fā)國家間沖突，進而威脅國家安全。因此，需要在和平協(xié)商、共同合作的原則和基礎(chǔ)上，為共同開發(fā)水資源、共同利用水資源、共同管理水資源制定框架性協(xié)議，用以指導(dǎo)和規(guī)范跨界水域的水資源開發(fā)和管理的國際合作。

　　維護國內(nèi)地區(qū)間的水資源均衡。地區(qū)之間的水資源均衡是水安全在小尺度空間的落實和保障。省際的跨流域調(diào)水、攔河筑壩等水體干預(yù)將改變上下游水資源數(shù)量的分布，帶來上下游經(jīng)濟發(fā)展機會和戰(zhàn)略資源的重新分配。其本質(zhì)上是地方政府間利益與地區(qū)間人民生存條件和發(fā)展資源的重新分配，不僅容易引發(fā)地方政府間的沖突，而且易導(dǎo)致一些原本生活富足地區(qū)的人民生活水平下降，影響社會穩(wěn)定。因此，實施水體干預(yù)行為之前必須考慮地區(qū)間水資源的均衡，設(shè)計合理的水體干預(yù)行為方案，防止由于水體的人工干預(yù)造成地區(qū)間水資源懸殊。同時，設(shè)置合理的利益補償機制，在總體上進行利益協(xié)調(diào)與平衡，維護社會和諧。

　　（作者單位：華東政法大學(xué)）