王東京

　　頂層設(shè)計(jì)與地方試驗(yàn)怎樣分工

　　中國(guó)改革有頂層設(shè)計(jì)，不過客觀地看，過去的諸多改革主要還是靠“地方試驗(yàn)”。所謂“突破在地方，規(guī)范在中央”，是對(duì)以往30多年改革路徑的基本總結(jié)。改革需要頂層設(shè)計(jì)，但同時(shí)也需要地方試驗(yàn)。頂層設(shè)計(jì)不是拍腦袋，要以地方試驗(yàn)作支撐，若無地方試驗(yàn)，頂層設(shè)計(jì)則無異于空中建塔，沒有根基，設(shè)計(jì)是難以落地的。同理，地方試驗(yàn)也不可包打天下，有些改革僅靠地方試驗(yàn)難以成事，如當(dāng)初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，要是沒有中央的頂層設(shè)計(jì)，靠地方的局部試驗(yàn)怕是無能為力吧。

　　可頂層設(shè)計(jì)與地方試驗(yàn)到底怎樣分工？從理論上講，其實(shí)就是如何處理“計(jì)劃與市場(chǎng)”的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，計(jì)劃與市場(chǎng)的邊界取決于交易費(fèi)用：若計(jì)劃配置的交易費(fèi)用比市場(chǎng)配置低就用計(jì)劃，否則就用市場(chǎng)。同理，改革選擇頂層設(shè)計(jì)還是選擇地方試驗(yàn)，歸根到底也要看交易費(fèi)用。然而困難在于，交易費(fèi)用難以計(jì)量，我們無法直接用交易費(fèi)用作比對(duì)。間接的辦法當(dāng)然有，思來想去，我想到了兩個(gè)角度：

　　一個(gè)角度是從改革的“外部性”看。比如說，若某項(xiàng)改革不僅讓內(nèi)部人受益，而且也能讓外部人受益，則此改革具有“正外部性”，這樣內(nèi)外受益，皆大歡喜，交易費(fèi)用自然不會(huì)高，于是也就可放手讓地方試驗(yàn)；相反，若某項(xiàng)改革只是內(nèi)部人受益而外部人受損，此改革則有“負(fù)外部性”。有“負(fù)外部性”的改革，就不宜由地方試驗(yàn)而要通過頂層設(shè)計(jì)，否則一旦出現(xiàn)利益沖突，交易費(fèi)用會(huì)大增。

　　另一個(gè)角度是從利益的分配狀態(tài)看。改革本身就是利益的再調(diào)整，在經(jīng)濟(jì)學(xué)里，利益配置是否最優(yōu)通常是以“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”衡量。而所謂“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，是說利益分配達(dá)到這樣一個(gè)狀態(tài)：不減少一人的利益就無以增加另一人的利益。若非如此，不減少任何人的利益就能增加另一人的利益則屬“帕累托改進(jìn)”。由此，我的推論是：凡屬“帕累托改進(jìn)”的改革，可由地方試驗(yàn)；而要打破原有“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”的改革，則需頂層設(shè)計(jì)。

　　以上角度雖不同，但結(jié)論卻一致。若說得更明確些，但凡讓他人利益受損的改革，均得通過頂層設(shè)計(jì)，不協(xié)調(diào)好各方利益必產(chǎn)生摩擦，改革就會(huì)舉步維艱�；厥滓酝母母铮r(nóng)村改革之所以在地方試驗(yàn)成功，重要的原因是聯(lián)產(chǎn)承包讓農(nóng)民受益而未讓城里人受損，沒有“負(fù)外部性”，是“帕累托改進(jìn)”。而這些年政府機(jī)構(gòu)改革之所以阻力重重，是由于有人受益而同時(shí)有人（那些被精簡(jiǎn)的人員）受損。也正因如此，所以政府改革需頂層設(shè)計(jì)。

　　不必多舉例，有了上面的原則，其他改革便可依此類推。接下來的問題，是怎樣理解頂層設(shè)計(jì)。我的看法，頂層設(shè)計(jì)是指“最高層設(shè)計(jì)”而非“上級(jí)設(shè)計(jì)”。相對(duì)鄉(xiāng)黨委（鄉(xiāng)政府），縣委（縣政府）是上級(jí)；相對(duì)縣委（縣政府），市委（市政府）是上級(jí)。顯然，一旦改革有“負(fù)外部性”，地方政府很難自己平衡好。

　�。ㄕ浴侗本┤�?qǐng)?bào)》作者為中央黨校教授）