■ 湯景泰

　　近年來(lái)，隨著各類新媒體的不斷涌現(xiàn)，民意擁有了更多的表達(dá)渠道。公眾積極就各類熱點(diǎn)事件表達(dá)意見，對(duì)公共決策產(chǎn)生的影響日趨廣泛和深入。但不容忽視的是，在一些地區(qū)和部門，公共決策與民意間的矛盾卻不斷出現(xiàn)。在個(gè)別地區(qū)，甚至還出現(xiàn)了因公共決策遭受民意否決而引發(fā)群體性事件。從2007 年廈門 PX 項(xiàng)目遷址事件、2009年番禺垃圾焚燒廠事件，到2012年的四川什邡事件、江蘇啟東事件、寧波PX事件，民意否決公共決策并最終促使政府放棄原來(lái)決策的事件一再發(fā)生。一方面，這體現(xiàn)出政府在公共決策中對(duì)民意的重視，是公共決策民主化進(jìn)程中的進(jìn)步；另一方面，其中也暴露出一些地方政府在風(fēng)險(xiǎn)決策中對(duì)民意的理解，以及如何將民意融入決策過(guò)程的具體路徑上存在嚴(yán)重短板。因此，如何準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)民意并科學(xué)把握民意與公共決策間的關(guān)系，成為一個(gè)亟待解決的課題。

　　民意與公共決策的關(guān)系

　　民意是指對(duì)于一個(gè)重要的公共議題，相當(dāng)數(shù)目的一群公民主動(dòng)發(fā)表透過(guò)理性思考后的看法。公共決策中傾聽民意是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的重要保證。對(duì)于高品質(zhì)的政策而言，有幾種信息是必需的。第一，管理者需要有關(guān)政策在其作用范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況的信息；第二，管理者需要有關(guān)公眾偏好的信息；第三，管理者可能需要關(guān)于某個(gè)問(wèn)題或者其解決方案的技術(shù)信息。無(wú)疑這三點(diǎn)都需要通過(guò)聽取民意來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而，從另一方面，民意在概念與實(shí)務(wù)中存在的矛盾與悖論，又決定了公共決策過(guò)程中不能僅僅只是聽取民意。原因在于：盡管人們用自以為是的理性作出意見表達(dá)，卻很可能事與愿違，民意中不一定包含真正的“理性”。從李普曼的角度，我們?cè)谀X中形成的印象會(huì)決定我們的意見和行為，可是這和客觀事實(shí)經(jīng)常有很大的差距，一則因?yàn)槿藗兛赡軟](méi)有足夠的時(shí)間去得到足夠與事實(shí)有關(guān)的資訊，二則人們有很多先入為主的觀念會(huì)影響其對(duì)事實(shí)的認(rèn)知——尤其因?yàn)槊褚獠灰欢ㄊ枪裰鲃?dòng)的意見表達(dá)，也有可能是被外在力量操縱或者建構(gòu)；既然民意有多數(shù)民意、少數(shù)民意之分，表現(xiàn)為一種多元存在，那么在公共決策中對(duì)民意的落實(shí)必然有所選擇，有所放棄。

　　公共決策的框架本身就預(yù)留了大量政府溝通民意的空間。其中根本源于公共決策的本質(zhì)屬性——決策客體針對(duì)公共事務(wù)和公共利益，這是它與其他政策最大的區(qū)別。公共決策的本質(zhì)屬性與其實(shí)現(xiàn)過(guò)程的系統(tǒng)化結(jié)構(gòu)，共同決定公共決策中，政府與民意存在必然的博弈。具體而言，在政策的輸入階段，什么樣的公共議題應(yīng)該提上政策議程，政策轉(zhuǎn)化階段，如何進(jìn)行方案擬訂與篩選以確保政策實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，政策輸出階段，應(yīng)最終敲定哪一種決策方案，以及對(duì)已進(jìn)行的抉擇進(jìn)行后續(xù)評(píng)價(jià)和修正，都是政府與民意博弈的焦點(diǎn)。

　　通過(guò)對(duì)民意本身復(fù)雜性的辨析，及其在理論與實(shí)操兩個(gè)層面的矛盾和悖論，我們可以說(shuō)，民意與公共決策之間存在矛盾，但這種矛盾并非不可調(diào)和。為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化以及取得不同利益主體之間的利益均衡，客觀上要求政府在公共決策中做到與民意進(jìn)行充分的對(duì)話溝通。這種平等的公開對(duì)話溝通，對(duì)于社會(huì)共識(shí)的形成極其重要。因?yàn)樵诠部臻g中，社會(huì)成員通過(guò)各種各樣的媒介或面對(duì)面交流去探討共同關(guān)心的事件，并因而能就這些事件形成一種共識(shí)。所以尊重民意，將民意納入公共決策整體進(jìn)程，在決策過(guò)程中進(jìn)行充分的民意溝通，是實(shí)現(xiàn)公共決策合理化、合法化的重要保障。因此，要實(shí)現(xiàn)成功的公共決策，政府關(guān)鍵需要在決策輸入階段放開決策議程設(shè)定，提供有效渠道與平臺(tái)，讓民眾充分表達(dá)自身的利益訴求，凝聚共識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)某一公共議題提上決策議程。在決策轉(zhuǎn)化、輸出階段，政府重在對(duì)公共決策的質(zhì)量要求上把好關(guān)。特別值得一提的是，與民意保持對(duì)話，并不意味著政府要將所有權(quán)利讓渡給民意，而是更強(qiáng)調(diào)雙方的平等互動(dòng)。對(duì)于政府而言，應(yīng)該為公民參與的整個(gè)程序作出安排，在政策質(zhì)量規(guī)定方面發(fā)揮權(quán)威作用，并對(duì)問(wèn)題結(jié)構(gòu)界定提供權(quán)威性的解釋。

　　民意溝通

　　民意溝通的具體內(nèi)涵從實(shí)際操作的層面，可以分為聽取民意與爭(zhēng)取民意兩個(gè)部分。梳理近年來(lái)民意否決公共決策的案例，當(dāng)下一些地方政府公共決策最為公眾詬病的地方在于：政府缺乏將民意納入整個(gè)公共決策過(guò)程中的決策思維和實(shí)現(xiàn)路徑。決策輸入階段民意缺席，公民知情權(quán)、參與權(quán)得不到保障，致使公共決策一開始就缺乏合法性與合理性。在決策轉(zhuǎn)化、決策輸出階段，政府在已然遭受民意質(zhì)疑的情況下，缺乏進(jìn)一步爭(zhēng)取民意支持的智慧和舉措，致使政策的合理性、合法性沒(méi)有得到必要的證明和維護(hù)，最終導(dǎo)致公共決策在質(zhì)疑聲中流產(chǎn)。

　　然而，當(dāng)公共決策處于廣泛質(zhì)疑聲中時(shí)，政府的決策思維往往又走向另一個(gè)極端——一味順從民意，不爭(zhēng)取民意，對(duì)政策的科學(xué)性、合理性不予充分解釋和回應(yīng)，直接草率停止決策。這種方式，表面上看起來(lái)是尊重民意，但其實(shí)是讓決策成為民意的臣仆，視決策為兒戲。此外，只爭(zhēng)取民意，不聽取民意的做法在這一階段也不少見。在公共決策遭受嚴(yán)重質(zhì)疑之后，政府依舊抱著高高在上的姿態(tài)，一味宣傳政策本身如何科學(xué)合理，試圖說(shuō)服民眾接受決策，而不以開放的姿態(tài)與平臺(tái)聽取民意，在匯聚民智中完善決策方案，最終致使民意進(jìn)一步反彈，進(jìn)而導(dǎo)致公共決策流產(chǎn)。

　　要實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和民主決策，最重要的是轉(zhuǎn)變政府公共決策的思維，始終堅(jiān)持聽取民意與爭(zhēng)取民意同在的立場(chǎng)，并通過(guò)有效途徑將聽取民意與爭(zhēng)取民意落到實(shí)處，以促進(jìn)決策的順利制定與實(shí)施。

　　同時(shí)需要注意到的是，在公共決策輸入、轉(zhuǎn)化和輸出的不同階段，聽取民意與爭(zhēng)取民意其實(shí)是一體兩面，二者要始終貫穿于公共決策整個(gè)過(guò)程的始終。在公共決策輸入階段，政府要充分聽取民意，以確定哪些公共問(wèn)題該提上政策議程。這一過(guò)程，政府廣泛收集民意信息并非是盲目行動(dòng)，而是在有組織、有計(jì)劃、對(duì)公共議題有基本預(yù)測(cè)、對(duì)公共利益方向有大致把握的基礎(chǔ)上實(shí)施，本身暗含某種程度上爭(zhēng)取民意的態(tài)度。在公共決策轉(zhuǎn)化、輸出階段，是決策方案擬訂、篩選、選擇和完善的階段。期間政府固然要針對(duì)政策的科學(xué)性、合理性與民眾溝通，爭(zhēng)取民意的理解和支持，同時(shí)仍需要保持開放的姿態(tài)和平臺(tái)，持續(xù)聽取民意，匯集民智，以促進(jìn)決策方案不斷完善。

　　總而言之，公共決策遭受民意質(zhì)疑，不能總以決策的草率停止為結(jié)局。這種做法損害的不僅是政府形象和公信力，更是影響社會(huì)發(fā)展效率，損害公眾利益。公共決策中如何進(jìn)行充分的民意溝通，將聽取民意、爭(zhēng)取民意落實(shí)到實(shí)處，以促進(jìn)公共決策的順利實(shí)施，有待于政府及全體公民在社會(huì)實(shí)踐中進(jìn)一步努力探索。

　�。ㄗ髡呦掉吣洗髮W(xué)新聞與傳播學(xué)院副教授、微媒體研究中心主任）