十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)環(huán)境保護(hù)法修訂草案。新環(huán)保法規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上、無(wú)違法記錄的非營(yíng)利性社會(huì)組織，有資格提起公益訴訟。這是我國(guó)法律首次針對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體資格問(wèn)題做出明確規(guī)定

　　環(huán)境公益訴訟不可或缺

　　一場(chǎng)公益訴訟打下來(lái)，不亞于一堂環(huán)境守法教育的“公開(kāi)課”

　　5月19日，全國(guó)首個(gè)專門管轄環(huán)境案件的法庭——貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭受理了首起跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件。在新環(huán)保法剛剛明確環(huán)境公益訴訟主體資格之后，這起由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的公益訴訟引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

　　盡管2012年修訂的民事訴訟法第五十五條確立了公益訴訟制度，但只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”才能提起公益訴訟。“在配套法律尚未作出明確授權(quán)的情況下，包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟出現(xiàn)了停滯不前的狀況�！比珖�(guó)人大代表、金杜律師事務(wù)所合伙人吳青律師認(rèn)為，“此次環(huán)保法的修訂，對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟主體資格作出了明確規(guī)定，這為開(kāi)啟環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐打開(kāi)了大門�！�

　　“治理環(huán)境污染，公益訴訟不可或缺。盡管環(huán)保法規(guī)定了行政拘留、引咎辭職、按日計(jì)罰等強(qiáng)有力的行政制裁機(jī)制，但有的執(zhí)法機(jī)關(guān)容易受地方保護(hù)主義的干預(yù)，進(jìn)而影響執(zhí)法效果。”湘潭大學(xué)法學(xué)院教授廖永安認(rèn)為，“如果通過(guò)公益訴訟的方式，發(fā)動(dòng)社會(huì)組織和公眾參與，以法律的強(qiáng)制執(zhí)行力為保障，要求污染者停止污染、恢復(fù)原狀、賠償損失，就可以使環(huán)境污染的治理過(guò)程法治化、透明化、公開(kāi)化。一場(chǎng)公益訴訟打下來(lái)，絕不亞于一堂環(huán)境守法教育的‘公開(kāi)課’�！�

　　“環(huán)境公益訴訟相比其他方式，有更大的威懾力�！眳乔嗾J(rèn)為，“目前的行政罰款相對(duì)較低，對(duì)大多數(shù)污染企業(yè)很難起到有效的約束作用。環(huán)境公益訴訟制度確立以后，將可能出現(xiàn)一批索賠數(shù)額較高、具有重大影響的訴訟案件。這些案件將給其他污染企業(yè)以警示作用，大大提高人們對(duì)污染環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。”

　　這一觀點(diǎn)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也逐步得到認(rèn)可。最高人民法院副院長(zhǎng)奚曉明在5月30日召開(kāi)的大力推進(jìn)環(huán)境資源審判工作座談會(huì)上明確表示，“全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作，應(yīng)把推進(jìn)環(huán)境公益訴訟作為突破口和著力點(diǎn)�！彼�指出，要轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)環(huán)境公益訴訟的重要作用；準(zhǔn)確把握原告主體資格范圍，積極推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟；積極探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源類案件集中管轄制度等。

　　既要廣泛參與又要防范濫訴

　　專門從事環(huán)保工作、不牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)組織才可以提起公益訴訟

　　在此次環(huán)保法修訂過(guò)程中，公益訴訟的主體資格一直備受關(guān)注。哪些組織能夠提起公益訴訟？個(gè)人能否提起公益訴訟？這些問(wèn)題都是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　“此次環(huán)保法的修改一直在回應(yīng)公眾的關(guān)切�！眳乔啾硎荆皬牡谝桓宓阶詈蟾�，環(huán)境公益訴訟從無(wú)到有，主體資格從中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家逐步擴(kuò)大到‘設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織’。在充分的民意調(diào)查和科學(xué)研究后，現(xiàn)有規(guī)定較好地平衡了廣泛參與和防范濫訴之間的關(guān)系�！�

　　一方面，現(xiàn)有規(guī)定較大程度地?cái)U(kuò)展了社會(huì)組織的參與范圍，“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的社會(huì)組織均有資格提起公益訴訟。另一方面，暫未將個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟的主體范圍。對(duì)此，專家認(rèn)為，相比個(gè)人參與，由社會(huì)組織提起公益訴訟對(duì)于提高制度的實(shí)效具有更為明顯的優(yōu)勢(shì)。

　　“環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)就是專業(yè)性較強(qiáng)，不是誰(shuí)都可以輕松收集到證據(jù)的�！痹谌珖�(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上，全國(guó)人大法工委行政法室主任袁杰表示，“這要求起訴主體對(duì)環(huán)境問(wèn)題比較熟悉，必須具備一定的專業(yè)性和訴訟能力，還要有比較好的社會(huì)公信力，或者說(shuō)專門從事環(huán)境保護(hù)工作，不牟取經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)組織才可以提起公益訴訟�！�

　　“對(duì)比個(gè)人而言，環(huán)保社會(huì)組織在信息網(wǎng)絡(luò)、證據(jù)收集、訴訟技術(shù)以及和政府、企業(yè)的談判能力等方面都具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，社會(huì)組織在籌資能力上也比公民個(gè)人更能夠支撐訴訟的進(jìn)行�！绷斡腊脖硎荆按送�，由社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟還可以解決眾多當(dāng)事人參與訴訟的技術(shù)問(wèn)題，減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)。而從國(guó)內(nèi)外環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)組織一直是環(huán)境保護(hù)的主力軍，也必將成為環(huán)境公益訴訟的主力軍�！�

　　吳青認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟必然有一個(gè)發(fā)展過(guò)程。在制度逐漸成熟后，可以再逐步擴(kuò)大社會(huì)組織的參與范圍，甚至將個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟的主體范圍。但是，現(xiàn)階段還必須充分考慮各類主體的實(shí)際水平以及法院的承受能力。

　　新制度還需細(xì)化落實(shí)

　　如原告勝訴，訴訟費(fèi)由敗訴方承擔(dān)；原告敗訴，訴訟費(fèi)應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)

　　“環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建不是一蹴而就的事情，修改環(huán)保法也只是第一步�！眳乔啾硎�，“目前，無(wú)論是民訴法還是環(huán)保法，都只是確定了環(huán)境公益訴訟的原則條款和主體范圍，而作為一項(xiàng)獨(dú)立的程序，今后還需要對(duì)訴訟管轄、證據(jù)規(guī)則、訴訟費(fèi)用、調(diào)解政策等予以細(xì)化。”

　　管轄是環(huán)境公益訴訟的重要問(wèn)題�！坝捎谧匀恍纬傻沫h(huán)境區(qū)域與人為設(shè)置的行政區(qū)劃往往存在沖突，尤其是大氣、水，一旦發(fā)生區(qū)域性、流域性的污染，提起環(huán)境公益訴訟，首先面臨的問(wèn)題將是管轄權(quán)的沖突�！眳乔啾硎荆霸谶@一方面，司法機(jī)關(guān)正在加強(qiáng)對(duì)地方法院環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)，積極探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源類案件集中管轄制度，各地先后建立的環(huán)保法庭也為這一探索積累了經(jīng)驗(yàn)�！�

　　證據(jù)規(guī)則是訴訟程序的核心，環(huán)境案件通常具有舉證困難、因果關(guān)系認(rèn)定困難的特點(diǎn)。“如果完全按照普通的民事證據(jù)規(guī)則，將對(duì)原告產(chǎn)生不利影響�！绷斡腊步ㄗh，“為確保環(huán)境公益訴訟的功能發(fā)揮，有必要實(shí)行特殊的證據(jù)規(guī)則。原告只對(duì)污染環(huán)境的危險(xiǎn)行為以及可能的危險(xiǎn)后果負(fù)責(zé)舉證，其他實(shí)質(zhì)性的舉證責(zé)任則由被告承擔(dān)。此外，考慮到環(huán)境公益訴訟的專業(yè)性，可以在訴訟中要求環(huán)保部門派代表參加訴訟，對(duì)專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明�！�

　　“基于公益訴訟的性質(zhì)，訴訟費(fèi)用應(yīng)由國(guó)家或敗訴方來(lái)承擔(dān)，即當(dāng)原告勝訴時(shí)，訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)；原告敗訴時(shí)，訴訟費(fèi)用則應(yīng)該由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，即免除原告的訴訟費(fèi)用，這也是目前通行的國(guó)際慣例�！绷斡腊仓赋觯拔覈�(guó)信托法第六十條規(guī)定，為了發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，可以設(shè)立公益信托。我們可以建立環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)或者環(huán)境公益訴訟基金，用各種途徑保障公益訴訟的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。此外，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大法律援助和訴訟救助的范圍，使其覆蓋到公益訴訟案件�！�

　　“由于環(huán)境公益訴訟的原告往往與案件并沒(méi)有直接的利害關(guān)系，因此對(duì)于被告損害賠償?shù)姆峙湟残枰ㄟ^(guò)立法來(lái)明確。當(dāng)存在具體的受害人時(shí)，被告支付的損害賠償金必須分配給受害人，賠償額度以其受到的損失為限；當(dāng)沒(méi)有具體受害人時(shí)，則可以將賠償金納入專門的公益訴訟基金，并保證賠償金存儲(chǔ)、使用的安全、透明。”