●信托公司管理的資產(chǎn)規(guī)模已超過(guò)10萬(wàn)億元人民幣，高出了保險(xiǎn)和基金行業(yè)的資產(chǎn)管理規(guī)模。然而，信托業(yè)高速增長(zhǎng)的背后潛藏著巨大的信托兌付危機(jī)和監(jiān)管危機(jī)，我國(guó)的信托業(yè)發(fā)展亟待一部專門的《信托業(yè)法》。

　　●信托制度內(nèi)在的擴(kuò)張力導(dǎo)致過(guò)度的處分自由，對(duì)固有的制度造成相當(dāng)程度的沖擊和破壞，而以審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)的《信托業(yè)法》，可以強(qiáng)化信托業(yè)的合規(guī)經(jīng)營(yíng)，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，切實(shí)保護(hù)投資人利益。

　　我國(guó)《信托法》頒行于2001年，該法在立法中并未采取《證券法》、《保險(xiǎn)法》那樣的綜合立法模式，而是采用分別立法模式，從而導(dǎo)致該法自始即缺乏信托業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)定，而有關(guān)信托業(yè)監(jiān)督管理的內(nèi)容主要規(guī)定在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2007年頒行的《信托公司管理辦法》中。該辦法的前身為《信托投資公司管理辦法》，由中國(guó)人民銀行于2001年頒行，后因信托公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型需要，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立后在修訂時(shí)將其名稱中的“投資”二字刪了去，信托投資公司遂變身為信托公司。

　　截至2013年底，信托公司管理的資產(chǎn)規(guī)模已超過(guò)10萬(wàn)億元人民幣，高出了保險(xiǎn)和基金行業(yè)的資產(chǎn)管理規(guī)模。然而，規(guī)模繁榮只是表象，信托業(yè)高速增長(zhǎng)的背后潛藏著巨大的信托兌付危機(jī)和監(jiān)管危機(jī)。與國(guó)際信托市場(chǎng)相比，我國(guó)的信托業(yè)發(fā)展亟待一部專門的法律來(lái)規(guī)范。

　　信托公司的法律生態(tài)環(huán)境混亂

　　中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立后，我國(guó)徹底建立了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的金融體制。雖然《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確了中國(guó)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管信托公司，但其內(nèi)容主要規(guī)范的是商業(yè)銀行，而不是信托公司。換言之，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)只是信托公司的法定監(jiān)管部門，其并不按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求對(duì)信托公司實(shí)施監(jiān)管，相反是按照其自行制定的《信托公司管理辦法》對(duì)信托公司實(shí)施監(jiān)管。

　　按照我國(guó)《立法法》的規(guī)定，現(xiàn)行《信托公司管理辦法》只屬于中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的部門規(guī)章，作為信托行業(yè)的基本監(jiān)管規(guī)則，其立法層次明顯偏低，適用范圍十分受限，對(duì)信托產(chǎn)品創(chuàng)新的規(guī)范和保護(hù)并不到位。

　　另外，我國(guó)的證券投資基金在實(shí)踐中多采用集合資金信托形式，其所適用的《證券投資基金法》所確定的基金公司的法定監(jiān)管部門卻為中國(guó)證監(jiān)會(huì)。同樣在經(jīng)營(yíng)集合資金信托業(yè)務(wù)，信托公司和基金公司分別適用不同的監(jiān)管規(guī)則，并由不同的監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管，這在金融監(jiān)管立法和監(jiān)管體制上形成了沖突。

　　從我國(guó)當(dāng)前金融監(jiān)管法律體系看，信托公司所處的法律生態(tài)環(huán)境不斷在遭受詬病，無(wú)法與銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)和基金業(yè)相提并論。尤其是這些年來(lái)隨著金融理財(cái)市場(chǎng)的快速發(fā)展，商業(yè)銀行、基金公司、證券公司和保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)紛紛開展理財(cái)業(yè)務(wù)，許多理財(cái)產(chǎn)品均按照信托原理設(shè)計(jì)，但為規(guī)避監(jiān)管，一些信托產(chǎn)品刻意規(guī)避“信托”二字，從而以掩耳盜鈴的形式與信托產(chǎn)品開展競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)奪客戶，爭(zhēng)搶資金，最終造成了理財(cái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序和市場(chǎng)秩序的混亂。政出多門、多頭監(jiān)管成為當(dāng)前金融理財(cái)市場(chǎng)的突出問(wèn)題，進(jìn)而形成與金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管體制之間難以克服的深層次矛盾，導(dǎo)致既有的基于機(jī)構(gòu)監(jiān)管而確立的法律規(guī)則之間產(chǎn)生多重沖突，并失去了應(yīng)有的監(jiān)管功能。

　　當(dāng)前制約我國(guó)信托業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，已不單純是微觀層面上的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，而是宏觀層面上的監(jiān)管體制和監(jiān)管法律制度問(wèn)題。對(duì)信托業(yè)的定義已不能再局限于信托公司所構(gòu)成的行業(yè)集體，相反已經(jīng)更多地?cái)U(kuò)展到了所有信托業(yè)務(wù)所構(gòu)成的集合，破解現(xiàn)行相關(guān)監(jiān)管立法沖突成為現(xiàn)實(shí)難題，及時(shí)出臺(tái)一部《信托業(yè)法》勢(shì)在必行。

　　一部好的《信托業(yè)法》是深化監(jiān)管改革的關(guān)鍵

　　從《信托法》與《信托業(yè)法》兩部法律之間的關(guān)系看，《信托法》屬于任意法，《信托業(yè)法》則具有強(qiáng)行法性質(zhì)�！缎磐袠I(yè)法》對(duì)《信托法》具有重要的填補(bǔ)作用。

　　《信托業(yè)法》的中心價(jià)值是公平、效率、秩序和交易安全，是基于社會(huì)本位的理念，通過(guò)國(guó)家調(diào)節(jié)機(jī)制彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，從而促進(jìn)和保障信托業(yè)的整體發(fā)展及與其他金融業(yè)的融合�！缎磐袠I(yè)法》有利于減低交易成本，增加交易雙方的有限理性，提高投資者的平等地位，維護(hù)市場(chǎng)交易秩序，與《信托法》在保護(hù)投資人利益的目標(biāo)上是一致的，只是二者的法律調(diào)整機(jī)制和救濟(jì)方式不同而已。

　　隨著金融性資產(chǎn)的不斷增加，商業(yè)信托使現(xiàn)代信托法奠基于有償性、營(yíng)利性、契約性和財(cái)產(chǎn)性的觀念之上。需要注意的是，信托制度內(nèi)在的擴(kuò)張力導(dǎo)致過(guò)度的處分自由，對(duì)固有的制度造成相當(dāng)程度的沖擊和破壞，而以審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)的《信托業(yè)法》，通過(guò)營(yíng)業(yè)信托的特性不斷擴(kuò)充現(xiàn)有交易規(guī)則，解決市場(chǎng)信息不對(duì)稱問(wèn)題，規(guī)范信息成本和交易成本，控制受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)，盡量用強(qiáng)制性規(guī)定去補(bǔ)充和完善商業(yè)信托合同，實(shí)行激勵(lì)與約束并重，進(jìn)而強(qiáng)化信托業(yè)的合規(guī)經(jīng)營(yíng)，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，切實(shí)保護(hù)投資人利益。

　　改多頭監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管改機(jī)構(gòu)監(jiān)管為功能監(jiān)管

　　轉(zhuǎn)變觀念，改多頭監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管，改機(jī)構(gòu)監(jiān)管為功能監(jiān)管，是當(dāng)前我國(guó)信托業(yè)監(jiān)管制度改革和創(chuàng)新的必然選擇。制定《信托業(yè)法》，既有利于有效限制市場(chǎng)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)信托業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，也有利于保護(hù)投資者，維護(hù)公眾對(duì)信托業(yè)的信心。只有以開放的心態(tài)，準(zhǔn)確清晰地定位《信托業(yè)法》，才是當(dāng)前深化我國(guó)信托業(yè)監(jiān)管改革的關(guān)鍵所在。

　　首先，關(guān)于該法的名稱問(wèn)題。

　　將該法的名稱確定為《信托業(yè)法》，還是《受托人法》，抑或是叫《信托業(yè)監(jiān)督管理法》等，目前在學(xué)界尚有爭(zhēng)議。相比較而言，前者和后者容易被誤解為僅對(duì)信托公司適用，因此可能會(huì)受到其他金融機(jī)構(gòu)的抵觸，《受托人法》的名稱稍具中性，可能易于被各方更快地接受。但事實(shí)上，《信托業(yè)法》或《信托業(yè)監(jiān)督管理法》更為準(zhǔn)確一些，更能體現(xiàn)有關(guān)信托業(yè)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)法屬性，而《受托人法》的民商法屬性更為突出一些，給人以《信托法》子法的印象，似乎是對(duì)《信托法》第四章第二節(jié)“受托人”的立法解釋。我們贊同《信托業(yè)法》這一名稱，該名稱與同樣引進(jìn)信托制度的日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法保持了一致，并比《信托業(yè)監(jiān)督管理法》更簡(jiǎn)潔一些，能體現(xiàn)出該法所具有的公法與私法相融合的性質(zhì)。

　　其次，關(guān)于信托業(yè)監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管原則和監(jiān)管體制問(wèn)題。

　　從治理信托業(yè)監(jiān)管亂象的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們認(rèn)為，應(yīng)把保護(hù)投資人合法權(quán)益放在首位，同時(shí)要把保護(hù)信托業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)信托市場(chǎng)秩序穩(wěn)定納入監(jiān)管目標(biāo)范圍。信托業(yè)法的基本原則是貫穿于營(yíng)業(yè)信托監(jiān)管全過(guò)程的基本指導(dǎo)方針，是實(shí)現(xiàn)信托監(jiān)管目標(biāo)的重要保證。我們認(rèn)為，信托業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信托業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開、公正和效率原則。至于公平原則、自愿原則和誠(chéng)實(shí)信用原則等，則屬于信托法基本原則，在此不能混同。我國(guó)目前一行三會(huì)的監(jiān)管架構(gòu)適應(yīng)了機(jī)構(gòu)監(jiān)管的要求，但缺乏適應(yīng)于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的功能監(jiān)管，正因?yàn)槿绱�，�?dǎo)致信托業(yè)監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，形成監(jiān)管漏洞和監(jiān)管沖突。我們認(rèn)為，在我國(guó)嚴(yán)格禁止或限制信托公司以外的金融機(jī)構(gòu)兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)并不現(xiàn)實(shí)，改多頭監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管，改機(jī)構(gòu)監(jiān)管為功能監(jiān)管，將信托業(yè)監(jiān)管權(quán)整合集中授予中國(guó)銀監(jiān)會(huì)，并以《信托業(yè)法》的名義固定下來(lái)，才是優(yōu)化監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　再次，關(guān)于該法的適用范圍。

　　信托業(yè)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)對(duì)專營(yíng)和兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)一視同仁，以《信托業(yè)法》取代《信托公司管理辦法》是保障信托業(yè)健康發(fā)展的必然選擇。作為“惟一的立法路徑”，應(yīng)當(dāng)明確界定信托業(yè)的經(jīng)營(yíng)資格，將兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)全部納入其中，規(guī)定信托業(yè)設(shè)立的最低實(shí)收資本金、發(fā)起人資格條件、章程應(yīng)載事項(xiàng)、同一人或同一關(guān)系人持股限額、申請(qǐng)?jiān)O(shè)立許可應(yīng)具備的文件、程序以及不予許可的情形等。除應(yīng)許可兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)外，另外還應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)踐中出現(xiàn)的新型商業(yè)信托，在信托財(cái)產(chǎn)范圍的擴(kuò)大以及信托的利用形態(tài)方面，合理借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，增訂相關(guān)內(nèi)容，厘清法律適用上的疑義，防止信托制度遭到不當(dāng)濫用。如信托的合并與分割制度，它使信托執(zhí)行具備了一定彈性，前者有利于追求信托規(guī)模效益和投資效率，后者則有利于降低投資風(fēng)險(xiǎn)，靈活地進(jìn)行組合投資。

　　最后，關(guān)于該法的內(nèi)容。

　　目前國(guó)際金融監(jiān)管體系仍處于分業(yè)管理狀態(tài)，而且國(guó)際信托業(yè)遠(yuǎn)不及銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，信托業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。但是，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要已明確提出，要參與國(guó)際金融準(zhǔn)則新一輪修訂，完善我國(guó)金融業(yè)穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，制定我國(guó)《信托業(yè)法》，必須要有國(guó)際視野，在堅(jiān)持統(tǒng)一立法的前提下，兼容并蓄，與國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和周邊國(guó)家與地區(qū)的信托業(yè)監(jiān)管立法相協(xié)調(diào)，這樣才能有助于建立開放的信托市場(chǎng)所需要的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，進(jìn)而提高監(jiān)管效率，推動(dòng)信托業(yè)務(wù)創(chuàng)新。從內(nèi)容看，該法應(yīng)該規(guī)定信托業(yè)監(jiān)管目標(biāo)、基本原則，規(guī)定金融信托機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更與終止，規(guī)定金融信托機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)種類、范圍和經(jīng)營(yíng)規(guī)則，規(guī)定信托業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，規(guī)定行業(yè)自律組織的地位作用，規(guī)定法律責(zé)任等。

　　(作者單位：中國(guó)社科院法學(xué)所)