簡政放權(quán)成為治理能力現(xiàn)代化的重要理念支撐和制度取向

　　在新一輪政府改革背景下，簡政放權(quán)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要理念支撐和制度取向。

　　重申簡政放權(quán)，有何特別背景

　　在黨史中，“簡政放權(quán)”的傳統(tǒng)可以追溯到抗日根據(jù)地時期的“李鼎銘建議”。1938年底，李鼎銘等民主人士在陜甘寧邊區(qū)二屆一次參議會上提出有關(guān)財政問題的提案，建議“實行精兵簡政主義，避免入不敷出、經(jīng)濟(jì)紊亂之現(xiàn)象”，遂被中央研究采納。不過，“精兵簡政”在這里主要是應(yīng)對根據(jù)地財政壓力而采取的臨時管制措施，還不具有現(xiàn)代治理意義。

　　時過境遷，今天的“簡政放權(quán)”除了在精神氣質(zhì)和傳統(tǒng)上與根據(jù)地時期的“精兵簡政”有所勾連之外，這一新治理原則的主要理論基礎(chǔ)完全是現(xiàn)代的。李克強(qiáng)總理在不同場合重申要依法行政，力推簡政放權(quán)，有“管”有“放”：第一，管放結(jié)合論，即政府要將該管的管好，該放的放掉；第二，自由法治論，即法治政府以保障和促進(jìn)自由和創(chuàng)造力為前提和預(yù)設(shè)，奉行“法無授權(quán)不可為，法無禁止即自由”；第三，改革分享論，即改革開放是以增進(jìn)每一個人的福利為目標(biāo)的，“簡政放權(quán)”是公平分享改革成果的制度推動力。這“三論”是對現(xiàn)代治理藝術(shù)的精辟概括，是對行政權(quán)法治化和民主化改造的理念闡釋與路徑指引，是推進(jìn)十八屆三中全會確立的“治理現(xiàn)代化”總體目標(biāo)的頂層性設(shè)計之一。

　　“法無授權(quán)不可為，法無禁止即自由”是對“管”與“放”的科學(xué)表述

　　“法無授權(quán)不可為”的規(guī)范內(nèi)涵在于：政府權(quán)力必須獲得法律授權(quán)，否則違法無效。這是“依法行政”的最基本內(nèi)涵。由于改革開放高度依賴“行政主導(dǎo)”，我國行政決策長期以來在程序規(guī)范性和依據(jù)合法性上都存在各種問題。此次重申“法無授權(quán)不可為”，實際上相當(dāng)于一次非常成功的“行政解釋”，其法律含義是，政府機(jī)關(guān)以往享有的各種缺乏明確法律授權(quán)的政策性權(quán)力就此作罷，政府決策或行政立法自此必須注意嚴(yán)格尋求合法性依據(jù)，如欠缺相應(yīng)依據(jù)，應(yīng)通過訴諸人大立法或單行授權(quán)的方式解決，不能“先斬后奏”或“斬而不奏”。這里實際上涉及到人大立法權(quán)與行政權(quán)的界限問題。確定這一界限的主要法律依據(jù)是《憲法》、《立法法》以及《國務(wù)院組織法》，其中《立法法》第8條法律保留原則及其項下條款應(yīng)成為政府行政的底線，近些年國內(nèi)公共事件中對政府違法的主要批評依據(jù)正在于此。只有充分學(xué)習(xí)、激活并謹(jǐn)守這些授權(quán)規(guī)范，行政權(quán)才能夠真正做到“法無授權(quán)不可為”。而一旦嚴(yán)格依法行政，按照法律要求“減肥”，政府權(quán)力自然會“瘦”掉一大圈，效率將會提升一大步。

　　與對政府守法義務(wù)之嚴(yán)格要求不同的是，對于私人主體則采行“法無禁止即自由”。這是市場經(jīng)濟(jì)與法治國家理念與實踐深入人心之后的時代共識。通過國家法律表達(dá)的公共意志是約束政府和民眾的共同規(guī)范，而未被法律禁止的行為則仍然處于人民的“始源性自由”之中，后者是一種自然、正當(dāng)而具有目的性地位的自由。也就是說，人民始終保有未經(jīng)法律納入國家范疇的自由與權(quán)利，其實踐場域就是家庭、市場與社會這些非國家范疇。

　　正是基于這些理念性的“授權(quán)/禁止”、“秩序/自由”的二分法與辯證性，與“簡政放權(quán)”直接相關(guān)的“管放結(jié)合論”才具有了理論上的正當(dāng)性。盡管理念未必如今日這般清晰，1980年以來圍繞政府與市場、政府與社會關(guān)系的一系列改革其實都是在測試“管”與“放”的合理邊界，然而由于以往的管放實踐缺乏明晰的理念基礎(chǔ)與相對健全的法治保障，總是出現(xiàn)“一放就亂，一收就死”的循環(huán)，由此導(dǎo)致改革的政策與法律環(huán)境的高度不穩(wěn)定性，引發(fā)了多種社會矛盾和治理困境。此輪政府改革，相信其成效與進(jìn)展大有可期。

　　“管”與“放”的問題依然是中樞問題

　　其實，即使在西方法治國家，“管”與“放”的問題也依然是一個糾纏著政府治理正當(dāng)性與效率性的中樞問題。盡管自由法治早就在理念上確立，但從抽象理念到具體制度，西方也至少探索了一兩個世紀(jì)。西方的“小政府、大社會”只是自由放任主義的理想預(yù)設(shè)。20世紀(jì)以來，西方國家的治理是以“福利國家”為主要問題預(yù)設(shè)的，是在自由法治核心地位基礎(chǔ)上如何合理吸納并定位政府宏觀調(diào)控和社會服務(wù)的問題，這也是西方走向全面的政治成熟與社會成熟的過程。就當(dāng)代中國而言，目前的改革重點是在維持穩(wěn)定秩序與基本經(jīng)濟(jì)增長的前提下如何更加明確有序地釋放市場與社會之自由與創(chuàng)造力的問題。西方的改革是在自由法治基礎(chǔ)上重新強(qiáng)化國家理性與能力，中國的改革則是有步驟地適度有序開放出自由法治空間，重構(gòu)政府與市場、政府與社會的法理關(guān)系。

　　總之，處于“行政分權(quán)”脈絡(luò)下的此輪“簡政放權(quán)”改革，不再以改革初期的功利主義邏輯為出發(fā)點，而是奠立于穩(wěn)靠的、由改革開放本身釋放并鞏固下來的自由法治理念和中國特色社會主義法律體系的基礎(chǔ)上，因而可以構(gòu)成中國依法行政與法治政府建設(shè)的一個新時代。

　　（作者為北航高研院研究員）