黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，并強(qiáng)調(diào)建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。這些論斷和部署既為城鎮(zhèn)化融資開辟了新的渠道，也為健全地方政府融資機(jī)制和深化相關(guān)改革指明了方向。

    充分認(rèn)識完善地方政府融資機(jī)制的緊迫性

    同發(fā)達(dá)國家相比，我國城鎮(zhèn)化起點(diǎn)低、發(fā)展快，人口轉(zhuǎn)移規(guī)模大，需要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面進(jìn)行大量投資。

    我國城市基礎(chǔ)設(shè)施等城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金籌措方式，是隨經(jīng)濟(jì)金融體制改革逐步變化的。從1979年開始，國家在基本建設(shè)投資領(lǐng)域?qū)嵭胸斦䲟芸罡臑殂y行貸款的試點(diǎn)；上世紀(jì)90年代，分稅制改革和政策性銀行的設(shè)立進(jìn)一步推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的市場化。經(jīng)過多年改革發(fā)展，目前地方政府性融資已大大突破傳統(tǒng)的單一財政投入模式，形成了政府融資平臺借款、發(fā)行城投債以及公私合作、資產(chǎn)證券化等市場化多元化融資渠道，對改善城市基礎(chǔ)設(shè)施供給和穩(wěn)定內(nèi)需發(fā)揮了積極作用。近年來，地方政府整體債務(wù)率盡管上升較快，但仍處于國際安全水平，平臺債務(wù)也主要用于投資而非消費(fèi)支出，具有一定自償能力。

    但同時也需正視存在的問題。目前，地方政府具有較強(qiáng)的融資動機(jī)，但受預(yù)算法限制又不能直接負(fù)債，就轉(zhuǎn)而通過融資平臺負(fù)債。這導(dǎo)致債務(wù)主體和資金使用主體脫節(jié)。一方面，地方政府對融資平臺、上級政府對下級政府債務(wù)存在隱性擔(dān)保，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)償債責(zé)任；另一方面，融資平臺等大多數(shù)地方政府性債務(wù)又不納入預(yù)算管理，償債責(zé)任難以落實(shí)，債務(wù)增長較快。兩次審計（2010年底和2013年6月）之間的短短兩年半時間內(nèi)，省市縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額就從67110億元增加到108859億元，累計增長62.21%.從償債資金來源看，現(xiàn)有融資模式過度依賴土地出讓金。盡管用土地未來增值收益為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資在方向上并無不妥，但土地未來增值收益被一次性歸入當(dāng)期政府，容易導(dǎo)致土地資源過度超前開發(fā)，助長高地價、高房價以及政策短期行為。特別是近年來中央對融資平臺向銀行貸款采取了一些限制措施，地方政府轉(zhuǎn)而通過各類風(fēng)險更為隱蔽、成本更高的影子銀行渠道融資，債務(wù)隱性化，金融與財政風(fēng)險交叉?zhèn)魅�。這是導(dǎo)致剛性兌付和擠出部分實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資需求的因素之一。這些問題表明，完善地方政府融資機(jī)制迫在眉睫。

    地方政府發(fā)債是規(guī)范透明、約束力強(qiáng)的融資機(jī)制

    從國際經(jīng)驗(yàn)看，地方政府發(fā)債雖非唯一融資方式，但其公開性帶來的市場約束，償債資金來源拓寬和城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的互動，以及對公共財政透明化、陽光化、健康化的推動等好處，早已被很多國家的實(shí)踐所證明。目前，全球主要經(jīng)濟(jì)體都允許地方政府發(fā)債。

    市政債的廣泛應(yīng)用并非偶然。首先，市政債融資借、用、還主體統(tǒng)一，并主要用城市公共服務(wù)改善帶來的財產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）和使用者付費(fèi)償還，融資可得性、償債資金來源和償債激勵保持一致，地方政府自身有動力去約束風(fēng)險。其次，市政債期限有的長達(dá)20年以上，既能較好地滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的長期資金需求，又能在較長時間內(nèi)分?jǐn)傌攧?wù)成本。相反，近年來我國地方政府性融資的債務(wù)期限遠(yuǎn)短于投資回收期，融資平臺在金融市場上不斷進(jìn)行“融資倒騰”，不僅加劇自身風(fēng)險，也推高全社會融資成本，助長影子銀行膨脹。此外，市政債能在二級市場交易，流動性高于貸款，有利于降低風(fēng)險和吸引更多長期資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。

    除了在融資效率和期限上具有優(yōu)勢，市政債的最大優(yōu)勢在于金融市場公開發(fā)債帶來的市場約束。信息披露、信用評級、債券價格可以及時反映地方財力的穩(wěn)健狀況，債券違約會損害地方政府聲譽(yù)，這些市場信號都有助于激勵地方政府改善信用狀況、降低融資成本。同時，允許地方發(fā)債的國家大都有較強(qiáng)的財政紀(jì)律約束，有助于強(qiáng)化地方政府的財政責(zé)任和隔離風(fēng)險。

    正因?yàn)槭姓䝼陲L(fēng)險約束上具有相對優(yōu)勢，盡管其發(fā)展過程中有過一些波折，但總體而言，違約風(fēng)險明顯低于公司債或銀行貸款，目前是很多國家籌措市政建設(shè)資金的重要方式。特別是上世紀(jì)八九十年代以來，不少國家通過出臺一系列強(qiáng)化財政紀(jì)律和提高透明度的法案清晰界定了市政債的償債主體、償債來源和違約處置責(zé)任，尤其是在制度設(shè)計上有效隔離了地方債風(fēng)險向中央財政的傳遞，市場約束也較為健全，債券違約率大幅下降。

    地方政府“陽光發(fā)債”對推動相關(guān)改革具有重要作用

    近日，中央政府在10省市開展地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)。這一舉措的意義，并不僅僅在于為地方政府增加一個新的融資渠道，也非簡單否定其他方式，而是以試點(diǎn)公開發(fā)債這種較為規(guī)范透明的融資方式為突破口，推動相關(guān)改革的深化，健全規(guī)范地方政府融資的體制機(jī)制基礎(chǔ)。

    從與財稅改革的關(guān)聯(lián)性看，允許地方政府發(fā)債，必然涉及上、下級政府財政關(guān)系的厘清，對打破中央財政兜底風(fēng)險的傳統(tǒng)、強(qiáng)化地方政府財政責(zé)任和預(yù)算約束都有益處，有助于加快健全事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財稅體制。同時，地方政府發(fā)債必然要求有穩(wěn)定可持續(xù)的收入來源，從而對深化分稅制改革、培育穩(wěn)定的地方稅收入、加快公共品價格改革起到推動作用。此外，發(fā)債融資對增加財政透明度和提升資金使用效率也會起到重要作用。

    從與金融改革的關(guān)聯(lián)性看，地方政府發(fā)債對發(fā)展多層次資本市場、健全金融市場約束機(jī)制、推動利率市場化改革等都具有重要意義。尤其是我國作為一個大國，不僅地方發(fā)債總量潛力大，而且地方政府信用狀況差異較大，地方政府發(fā)債對健全金融市場信用分層的定價體系、滿足不同投資者需求能起到重要作用。

    從與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)聯(lián)性看，地方政府發(fā)債有助于強(qiáng)化當(dāng)?shù)匦庞脿顩r和融資可得性以及利率的內(nèi)在聯(lián)系，激勵地方政府改善金融生態(tài)環(huán)境和推動信用體系建設(shè)。地方政府在發(fā)債、管理和償還過程中，還要涉及諸如財政紀(jì)律以及司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多重約束，有助于調(diào)動各方面參與公共治理的積極性，推動國家治理現(xiàn)代化。

    強(qiáng)化地方政府發(fā)債的風(fēng)險約束機(jī)制

    與以往相比，此次試點(diǎn)最大的不同和亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)地方政府債券自發(fā)自還。應(yīng)在制度設(shè)計上做好安排，使債券發(fā)行、使用、償還主體保持一致，強(qiáng)化財政紀(jì)律和金融市場約束，并以立法形式強(qiáng)化地方政府預(yù)算硬約束。

    債券發(fā)行、使用、償還主體統(tǒng)一。目前，無論是地方政府通過平臺公司融資，還是地方債由中央代發(fā)等做法，一個主要弊端都是各種隱性擔(dān)保帶來的償債責(zé)任不清。這次試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，無疑是一個進(jìn)步。但目前主要是在省級政府層面試點(diǎn)，實(shí)際是省級政府在全省范圍內(nèi)統(tǒng)借統(tǒng)還發(fā)債資金，資金使用和債務(wù)主體仍存在一定脫節(jié)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，地方債的發(fā)行主體主要是作為資金最終使用者的市政當(dāng)局。從建立權(quán)責(zé)清晰、激勵相容的內(nèi)生風(fēng)險約束機(jī)制出發(fā)，下一步應(yīng)擴(kuò)大市級政府直接發(fā)債試點(diǎn)，對確需由上級政府代發(fā)的，也應(yīng)明確資金使用主體的償債責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)債券發(fā)行、使用、償還主體統(tǒng)一。

    強(qiáng)化財政紀(jì)律約束。國際上允許地方政府發(fā)債的國家大都有程度不同的財政紀(jì)律約束。比如，通過立法明確規(guī)定地方政府債務(wù)上限，公共債務(wù)（包括或有債務(wù)）的口徑和報告、審計、處理制度，以及對違規(guī)者的具體懲罰措施；超出預(yù)警指標(biāo)的高風(fēng)險債務(wù)地區(qū)，必須接受上級政府的強(qiáng)制性財政重組，地方政府財權(quán)會被暫時接管。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我國地方政府發(fā)債必須實(shí)行資本和經(jīng)常預(yù)算分離，債務(wù)收入不能用于彌補(bǔ)經(jīng)常性收支缺口，防止因地方債出問題影響基本公共服務(wù)支出，倒逼中央政府兜底風(fēng)險；債務(wù)預(yù)算應(yīng)按期限連續(xù)滾動編制，防止“新官不理舊賬”。

    強(qiáng)化金融市場約束。從近年來的市場實(shí)踐看，城投債等市場化程度較高的債券，其風(fēng)險和利率變化對發(fā)行人和投資者的影響逐漸增強(qiáng)。應(yīng)加快健全地方政府資產(chǎn)負(fù)債表制度，強(qiáng)化發(fā)債主體信息披露，使各種債務(wù)可見、可控。加快發(fā)展多層次資本市場，吸引養(yǎng)老基金、保險公司、主權(quán)財富基金等長期投資者入市；借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過稅收優(yōu)惠等措施鼓勵當(dāng)?shù)鼐用裢顿Y本地市政債，發(fā)揮投資者約束作用，拓寬居民財產(chǎn)性收入渠道。同時，積極探索投資人付費(fèi)評級和投資者分級制度，打破剛性兌付，強(qiáng)化投資者風(fēng)險自擔(dān)意識。

    通過立法奠定地方政府預(yù)算硬約束的法律基礎(chǔ)。通過立法明確地方政府的債務(wù)上限，并要求地方政府提供全口徑財務(wù)報告，保證透明度，這是硬化地方政府預(yù)算約束的根本保障。應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算法修訂中允許省市縣三級政府直接舉債，政策上可分步實(shí)施；同時，以立法形式規(guī)定地方政府的債務(wù)口徑、債務(wù)上限，地方人大的審批責(zé)任、審計責(zé)任，以及對違規(guī)者的具體懲罰措施。

    完善政績考核機(jī)制。過去一個時期，無論是以生產(chǎn)總值排名論英雄的政績考核機(jī)制，還是政府自身行為公司化，以及平臺融資模式下極易混淆的政府和企業(yè)信用，都是政企信用不分、政府和市場行為錯位的反映。應(yīng)通過完善政績考核機(jī)制、深化行政管理體制改革、健全財稅體制，使政府行為真正轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、保障公平競爭、推動可持續(xù)發(fā)展上來，為金融市場優(yōu)勝劣汰和風(fēng)險定價機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

    總的看，當(dāng)前和今后一個時期，無論是化解存量債務(wù)風(fēng)險的緊迫性，還是滿足日益增長的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，地方政府融資機(jī)制都亟待完善。其中，試點(diǎn)地方政府自主發(fā)債不僅不會增加新的融資風(fēng)險，而且能夠以此為突破，強(qiáng)化相應(yīng)的財政紀(jì)律和市場約束，帶動相關(guān)改革深化和風(fēng)險約束機(jī)制健全。否則，不僅城鎮(zhèn)化建設(shè)資金難以保障，而且會扭曲金融市場正常的信用篩選機(jī)制，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險累積，甚至釀成系統(tǒng)性風(fēng)險。必須疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治，從根本上加快健全規(guī)范透明有約束力的地方政府融資機(jī)制，并以此促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量同步提升。

    （作者為中國人民銀行副行長）