3.新城新區(qū)建設(shè)有效地疏解了城市功能，緩解了日益嚴(yán)重的城市病

　　在經(jīng)濟(jì)全球化和快速城鎮(zhèn)化背景下，我國(guó)不少城市，尤其是特大城市在發(fā)展過(guò)程中暴露出來(lái)的交通擁擠、住房緊張、污染嚴(yán)重等城市病進(jìn)入高發(fā)高危期，急需建設(shè)新城，以治頑疾。實(shí)踐證明，新城新區(qū)建設(shè)，有效疏解了母城承載不了的人口和城市功能，外溢了母城的部分生產(chǎn)要素，與母城形成了互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)與功能聯(lián)動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了母城中受限的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，減輕了主城超負(fù)荷的承載壓力，緩解了日益嚴(yán)重的城市病，推動(dòng)了城市可持續(xù)發(fā)展。

　　4.新城新區(qū)建設(shè)拓展了城市發(fā)展空間，優(yōu)化了城市空間結(jié)構(gòu)

　　新城新區(qū)建設(shè)在吸納人口、增加就業(yè)、疏解功能、提升質(zhì)量的同時(shí)，還拓展了城市發(fā)展空間，優(yōu)化了城市生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間，使城市生態(tài)空間更加優(yōu)美秀麗，生產(chǎn)空間更加集約高效，生活空間更加宜居舒適。新城新區(qū)建設(shè)，優(yōu)化了城市空間形態(tài)與結(jié)構(gòu)，完善了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改變了城市建設(shè)面貌，提升了城市形象和美譽(yù)度。

　　妥善應(yīng)對(duì)新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

　　從全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，我國(guó)新城新區(qū)呈現(xiàn)出數(shù)量上不斷增多、面積上不斷擴(kuò)大、區(qū)域分布不均衡的特點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年1月底，全國(guó)在建的各類新區(qū)達(dá)106個(gè)，其中國(guó)家批準(zhǔn)的新區(qū)13個(gè)，省級(jí)政府批準(zhǔn)的38個(gè)，市級(jí)政府批準(zhǔn)的55個(gè)。按規(guī)劃面積劃分，超過(guò)1000平方公里的新區(qū)19個(gè)，500-1000平方公里的新區(qū)10個(gè)，100-500平方公里的新區(qū)約40個(gè)。從區(qū)域分布來(lái)看，面積超過(guò)1000平方公里的新區(qū)中，東部沿海地區(qū)占了13個(gè)，當(dāng)前新區(qū)建設(shè)主要集中于東部地區(qū)。

　　在大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè)中，有幾個(gè)問(wèn)題需要引起我們高度重視，并妥善應(yīng)對(duì)：

　　1.部分新城新區(qū)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，存在不同程度的土地浪費(fèi)

　　目前，各直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市普遍建設(shè)了新城新區(qū)，多數(shù)地級(jí)市也規(guī)劃建設(shè)了新城新區(qū)，部分縣級(jí)市、縣城也在規(guī)劃和建設(shè)新城新區(qū)，一些城市甚至同時(shí)有多個(gè)新城新區(qū)�？茖W(xué)規(guī)劃的失控失效導(dǎo)致一些新城新區(qū)在建設(shè)中貪多求大。由于新城新區(qū)建設(shè)普遍過(guò)大，不少新城新區(qū)建設(shè)用地面積大大突破了已批的城市建設(shè)用地控制指標(biāo)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，采取“倒逼返修”城市總體規(guī)劃，以確保新城新區(qū)建設(shè)足夠面積并實(shí)現(xiàn)合法化的城市不在少數(shù)。這種情況使得新城新區(qū)面積普遍大大超過(guò)老城面積，浪費(fèi)了寶貴的土地資源。

　　2.部分新城新區(qū)定位不清晰，與主城功能趨同，與城市總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)

　　很多新城新區(qū)的“新”不是真正意義上的“新”，它們沒(méi)有和原來(lái)的老城區(qū)形成相互支撐、互為補(bǔ)充的局面。部分新城新區(qū)建設(shè)的定位不清晰，很大程度上只是為了緩解老城區(qū)的住房、交通、資源環(huán)境的巨大壓力而進(jìn)行的策略性轉(zhuǎn)移，新城新區(qū)、老城的城市功能逐步趨同。這種現(xiàn)象造成了嚴(yán)重的設(shè)施重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，給地方政府的財(cái)政、通勤、管理等增加了新的沉重負(fù)擔(dān)。在新一輪新城新區(qū)建設(shè)中，還有些新城新區(qū)的建設(shè)既不符合城市總體規(guī)劃，也不符合土地利用總體規(guī)劃。

　　3.部分新城新區(qū)建設(shè)超前，存在基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)問(wèn)題

　　與新城新區(qū)建設(shè)熱形成鮮明對(duì)比的是部分城市新城新區(qū)的人口數(shù)量偏小。目前，在中國(guó)數(shù)百個(gè)城市新城新區(qū)中，絕大多數(shù)新城新區(qū)的人口規(guī)模屬于幾十萬(wàn)的級(jí)別，部分新城新區(qū)人口不足十萬(wàn)人，甚至低于一萬(wàn)人。新城新區(qū)人口規(guī)模偏小，不僅制約交通、供水、供電、信息、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)也造成已建成基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)和低效利用，不利于商業(yè)、教育、醫(yī)療、餐飲、娛樂(lè)等服務(wù)設(shè)施和功能的進(jìn)入和壯大，難以形成持續(xù)擴(kuò)大和升級(jí)的消費(fèi)需求和服務(wù)需求，造成了新城新區(qū)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)缺少人氣和商氣，違背新城新區(qū)設(shè)立的目標(biāo)。

　　4.部分新城新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，難以支撐新城新區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

　　國(guó)內(nèi)正在建設(shè)的一系列城市新城新區(qū)中，有的依托老城的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，有的依托產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，有的則無(wú)任何產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，需要在一片未開(kāi)發(fā)土地上重新培育產(chǎn)業(yè)體系。盡管地方政府制定了新城新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但在招商引資、產(chǎn)業(yè)選擇、與主城產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等方面，還存在很多不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。一部分城市新城新區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)較差，產(chǎn)業(yè)配套能力不足，短期內(nèi)難以形成有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，也就不能創(chuàng)造穩(wěn)定的就業(yè)，吸引不了人口聚集，生產(chǎn)和服務(wù)功能就難以持續(xù)培育和發(fā)揮，新城新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展必然缺少內(nèi)在動(dòng)力和有效支撐。

　　5.部分城新區(qū)建設(shè)未量力而行，加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　新城新區(qū)的建設(shè)涉及全方位的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括土地征收、房屋拆遷、道路交通、水電氣熱供給、信息網(wǎng)絡(luò)、污水垃圾處理、生態(tài)綠化等，會(huì)產(chǎn)生巨大的投資需求，資金需求非常大。一些城市新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的投資需求動(dòng)輒幾百億元乃至數(shù)千億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市的投融資能力，很多城市競(jìng)相通過(guò)地方政府融資平臺(tái)公司舉債融資，這導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量膨脹，負(fù)債規(guī)模急劇攀升，加大了地方政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

　　應(yīng)該指出的是，上述問(wèn)題是我國(guó)新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展中的問(wèn)題，屬于發(fā)展中的“陣痛”和“煩惱”，應(yīng)該在發(fā)展中加以妥善解決。絕不能以偏概全，因?yàn)椴糠中鲁切聟^(qū)建設(shè)出現(xiàn)了一些問(wèn)題，而否定新城新區(qū)建設(shè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義。要把真正符合城市化需要的“新城新區(qū)”與各種虛有其名的“偽新城新區(qū)”區(qū)別開(kāi)來(lái)，我國(guó)新城新區(qū)的建設(shè)，不是“要不要”的問(wèn)題，而是如何讓新城新區(qū)發(fā)展更加健康、更加科學(xué)的問(wèn)題。

　　歸納上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因，我們認(rèn)為以下幾方面值得注意：

　　1.權(quán)威評(píng)估監(jiān)管機(jī)制缺失

　　為什么一些新城新區(qū)規(guī)劃粗放，卻仍然得以順利推進(jìn)？原因之一就是我國(guó)目前還沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的關(guān)于各類新城新區(qū)建設(shè)的評(píng)估監(jiān)管機(jī)制：到底哪些城市需要建新城新區(qū)？應(yīng)該建多大？建在哪里？哪些地方需要建國(guó)家級(jí)新區(qū)，哪些地方需要建省級(jí)、市級(jí)新區(qū)，建多少個(gè)新區(qū)？諸如此類問(wèn)題沒(méi)有權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)回答、管控。由于缺乏權(quán)威的監(jiān)督評(píng)估與管控機(jī)制，各地新城新區(qū)建設(shè)任建隨擴(kuò)的自由裁量空間很大。為了增加建設(shè)用地，一些地方繞過(guò)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法規(guī)約束，通過(guò)政府常務(wù)會(huì)議形成紀(jì)要的形式，以會(huì)議紀(jì)要為依據(jù)，決定開(kāi)建各類新城新區(qū)，不需要評(píng)估，更不需要審批，一切都是“自己說(shuō)了算”。新城新區(qū)建設(shè)的評(píng)估、監(jiān)管、審批由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)管，這個(gè)管理漏洞不堵住，就堵不住一些新城新區(qū)的盲建盲擴(kuò)。

　　2.城市規(guī)劃受長(zhǎng)官意志扭曲

　　在地方政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下，不少規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)聽(tīng)命于長(zhǎng)官意志，基本按照政府事先劃定的新城新區(qū)建設(shè)范圍做規(guī)劃設(shè)計(jì)，沒(méi)有科學(xué)分析新城新區(qū)建設(shè)的可行性、必要性、合理性，新城新區(qū)到底建多大是合理的規(guī)模，吸納多少人口，承載多少經(jīng)濟(jì)總量，有無(wú)相應(yīng)的資源環(huán)境承載能力等，這些問(wèn)題在規(guī)劃階段因政府不關(guān)注而被大大忽視了。在規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中，一些政府不斷改變規(guī)模范圍，不斷強(qiáng)加個(gè)人意圖，結(jié)果造成科學(xué)規(guī)劃被政府主管意志綁架，導(dǎo)致規(guī)劃失控失效，造成新城新區(qū)越建越大。

　　3.土地財(cái)政的路徑依賴

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地級(jí)市財(cái)政收入的約30%～35%、縣級(jí)市和縣財(cái)政收入的約50%～70%來(lái)源于土地出讓和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收入，這是一種典型的土地財(cái)政。一旦停止政府供地，政府就可能“斷奶”，財(cái)政就難以持續(xù)。為避免財(cái)政危機(jī)，政府就會(huì)千方百計(jì)地通過(guò)多種途徑出讓土地。而老城區(qū)可出讓土地不斷減少，開(kāi)發(fā)新城新區(qū)就成了各地共同的選擇，這客觀上加速了新城新區(qū)建設(shè)。土地財(cái)政依賴與債務(wù)危機(jī)之間形成的不良循環(huán)是新城新區(qū)越建越多、越建越大的主要?jiǎng)右颉?/P>

　　4.政績(jī)、形象工程的慣性思維

　　很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)干部政績(jī)考核、職務(wù)升遷主要以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論英雄，受這種考核機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，政府主導(dǎo)突擊造城建區(qū)的慣性思維根深蒂固，不少領(lǐng)導(dǎo)干部敢拍板，一味貪大求快，甚至陷入盲目造城擴(kuò)區(qū)的“怪圈”中不能自拔。同一級(jí)別行政區(qū)域的各縣市在新城新區(qū)建設(shè)中，競(jìng)相比大小、比體量，把新城新區(qū)建設(shè)視為政府的形象工程、“一號(hào)工程”，視為“政治任務(wù)”。這導(dǎo)致不少新城新區(qū)建設(shè)嚴(yán)重脫離了實(shí)際，造成了土地資源和財(cái)力的嚴(yán)重浪費(fèi)。

　　引導(dǎo)新城新區(qū)適度理性健康發(fā)展的政策建議

　　新城新區(qū)建設(shè)是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的一種重要手段，但不是唯一手段，新城新區(qū)建設(shè)要從國(guó)家戰(zhàn)略層面做好頂層設(shè)計(jì),科學(xué)引導(dǎo)、合理布局。

　　1.建立新城新區(qū)建設(shè)的國(guó)家綜合評(píng)估審查機(jī)制，嚴(yán)把審批關(guān)

　　建議建立國(guó)家新城新區(qū)建設(shè)的評(píng)估審查機(jī)制，成立國(guó)家新城新區(qū)建設(shè)綜合評(píng)估審查委員會(huì)，對(duì)各地?cái)M提議建設(shè)的新城新區(qū)的必要性、合理性和可行性等進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的綜合評(píng)估，提出哪些新城新區(qū)必須建、哪些新城新區(qū)不該建的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)評(píng)估，確定國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向、建設(shè)規(guī)模、戰(zhàn)略布局與資金投向。各省相應(yīng)成立新城新區(qū)建設(shè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和省級(jí)新城新區(qū)建設(shè)綜合評(píng)估委員會(huì)，在國(guó)家新城新區(qū)總體建設(shè)規(guī)劃宏觀指導(dǎo)下，確定省級(jí)新城新區(qū)建設(shè)的目標(biāo)、合理規(guī)模、科學(xué)布局和資金投向。只有這樣，才能從根本上避免新城新區(qū)建設(shè)的拍腦袋決策、拍胸脯蠻干、事后拍屁股走人的“三拍”現(xiàn)象。

　　2.制定可行措施，整改規(guī)范在建和規(guī)劃建設(shè)的各類新城新區(qū)

　　建議以成立的國(guó)家新城新區(qū)建設(shè)綜合評(píng)估審查委員會(huì)評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，及時(shí)采取措施，清理整頓各地在建和規(guī)劃建設(shè)的各類新城新區(qū)。對(duì)已經(jīng)超標(biāo)建設(shè)的“新城新區(qū)”限期整改，對(duì)即將超標(biāo)的“新城新區(qū)”停止建設(shè)。對(duì)不顧資源與生態(tài)環(huán)境承載能力，肆意擴(kuò)大城市建設(shè)范圍、隨意占用基本農(nóng)田或變相調(diào)整基本農(nóng)田為一般農(nóng)田再占用的相關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理。進(jìn)一步統(tǒng)一和明確城市新城新區(qū)的界定和類型，從嚴(yán)管理各級(jí)城市隨意設(shè)立新城新區(qū)、自稱或改名為城市新城新區(qū)；制定新城新區(qū)建設(shè)的科學(xué)流程和審批程序，加強(qiáng)對(duì)設(shè)立新城新區(qū)的評(píng)估論證和公開(kāi)公示；加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)于設(shè)立城市新城新區(qū)的審批和監(jiān)管，原則上只有國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府擁有設(shè)立城市新城新區(qū)的審批權(quán)限，其他各級(jí)政府和部門(mén)不得審批設(shè)立城市新城新區(qū)，從制度上嚴(yán)控新城新區(qū)的數(shù)量；實(shí)行同級(jí)政府規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)的協(xié)商會(huì)簽制度，加強(qiáng)同級(jí)人大、政協(xié)以及社會(huì)組織、新聞媒體等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，不斷提高城市新城新區(qū)設(shè)立的規(guī)范性和民主性，提高新城新區(qū)建設(shè)的質(zhì)量。

　　3.科學(xué)規(guī)劃新城新區(qū)，處理好新城新區(qū)與更高層級(jí)規(guī)劃關(guān)系

　　堅(jiān)持“量需而動(dòng)，量力而行，量地而置”的原則，正確處理好新城新區(qū)與舊城在產(chǎn)業(yè)外溢對(duì)接、功能疏解互補(bǔ)、交通對(duì)接、人員分流、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套等方面的相互依存關(guān)系，協(xié)調(diào)好新城新區(qū)與主城及原有行政區(qū)劃存在的錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系，防止出現(xiàn)“建了新城空老城、建了新城變空城”等不良現(xiàn)象。把新城新區(qū)建設(shè)作為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃“三規(guī)關(guān)系”的重要試驗(yàn)平臺(tái)，努力協(xié)調(diào)好目標(biāo)、坐標(biāo)和指標(biāo)“三標(biāo)”之間的關(guān)系，探討“三規(guī)”協(xié)同指導(dǎo)城市新區(qū)建設(shè)的技術(shù)路徑，不斷提高新城新區(qū)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)集中度和用地集約度。

　　4.合理運(yùn)用土地增減掛鉤機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化新城新區(qū)建設(shè)用地

　　土地增減掛鉤機(jī)制本來(lái)是推進(jìn)城鄉(xiāng)用地協(xié)調(diào)發(fā)展、提高城鄉(xiāng)土地利用效率、緩解城市建設(shè)用地的一種有效手段，但這種手段被一些地方政府用于建設(shè)新城新區(qū)、隨意擴(kuò)大新城新區(qū)面積。一些地方采用這種增減掛鉤機(jī)制，把從縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中騰退出來(lái)的建設(shè)用地全部集中于城市的新城新區(qū)，在某種程度上誘導(dǎo)了新城新區(qū)建設(shè)用地超標(biāo)。建議合理運(yùn)用土地增減掛鉤機(jī)制，為新城新區(qū)建設(shè)提供適度的用地保障，使增減掛鉤的新增建設(shè)用地在城市市區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)之間合理配置，避免過(guò)分集中于城市新城新區(qū)。通過(guò)實(shí)地調(diào)查取證決定擬批建的新城新區(qū)，對(duì)于那些在老城舊區(qū)開(kāi)發(fā)利用中造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)的城市，可在核定新城新區(qū)建設(shè)合理規(guī)模的前提下，適度縮減建設(shè)用地面積，延緩審批時(shí)間，督促其集約利用土地資源；對(duì)于那些在老城舊區(qū)開(kāi)發(fā)利用中集約利用土地的城市，可在核定新城新區(qū)建設(shè)合理規(guī)模的前提下，適度增加建設(shè)用地面積，適度提前審批時(shí)間。通過(guò)建立與土地集約利用掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化新城新區(qū)建設(shè)用地，提高土地集約利用效率。

　　5.把新城新區(qū)建成“產(chǎn)城一體”的城市功能新區(qū)

　　新城新區(qū)不是開(kāi)發(fā)區(qū)，新城新區(qū)應(yīng)該走城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)、安居與樂(lè)業(yè)相結(jié)合的道路，注重城市功能與產(chǎn)業(yè)功能的協(xié)調(diào)發(fā)展。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，倫敦、東京、巴黎等大都市的新區(qū)，都在政府的規(guī)劃指導(dǎo)下發(fā)展成了具有產(chǎn)業(yè)功能的新城新區(qū)。城市新城新區(qū)開(kāi)發(fā)要迅速產(chǎn)生城市綜合性社區(qū)的功能，核心是促進(jìn)城市的產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)。因此，必須培育新城新區(qū)產(chǎn)業(yè)集群，統(tǒng)籌生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)，推進(jìn)功能混合和產(chǎn)城融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)集聚人口，防止新城新區(qū)建設(shè)的空心化。要引導(dǎo)城市新城新區(qū)致力于培養(yǎng)房地產(chǎn)、金融、保險(xiǎn)等第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)原有產(chǎn)業(yè)升級(jí)，培育城市新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

　�。▓�(zhí)筆人：方創(chuàng)琳、馬海濤）