■ 秦德君

　　提 要

　　提升治理能力、實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，既是全面深化改革的總目標，更是國家現(xiàn)代化的題中應有之義。沒有治理能力的現(xiàn)代化就沒有國家現(xiàn)代化。

　　“國家治理能力現(xiàn)代化”就是要在治理理念、治理方式、治理制度與結構上革故鼎新，按照現(xiàn)代化的內在要求用現(xiàn)代先進科學的方式來治理社會、優(yōu)化社會、發(fā)展社會。

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　　治理能力現(xiàn)代化的三個重要界面

　　國家治理體系是國家制度、治政理念、行政結構、組織體系以及運行方式、程序構成按照一定秩序和關系整合而成的有機整體。國家治理體系現(xiàn)代化是指國家制度、執(zhí)政理念等方面按照現(xiàn)代化的邏輯和文明特質來營建，其架構功能與“現(xiàn)代化”相吻合、相匹配。政府治理、市場治理、社會治理，是國家治理體系中三個最重要的構成。

　　國家治理能力則是規(guī)制和政策體系的創(chuàng)制與輸出能力，是治國理政的功能強度、營運狀況和實際績效。作為一種文明主潮的現(xiàn)代國家治理本質上是一種公共治理、多元治理和民主治理。國家治理體系現(xiàn)代化與國家治理能力現(xiàn)代化，是一個國家規(guī)制和營運能力的集中體現(xiàn)，兩者是相輔相成的整體。

　　治理能力現(xiàn)代化不是一個簡單意念，而是有著特定規(guī)定性的深刻命題。治理能力現(xiàn)代化至少有著三個重要界面或者質的規(guī)定性：

　　第一：從“管理”到“治理”。管制、管理是單向一維的，即政府作為管理主體，自上而下輸出管理，社會和公眾作為客體被動“接受”管制和管理。而治理是開放多元的，它由社會、公眾、政府多維參與構成。從管理向治理的轉型，是推進和提升治理能力的起點和基礎。

　　第二：從“人治”到“法治”。中國經歷了漫長的“吏治-人治”傳統(tǒng)，現(xiàn)代化政治特質之一就是法治�，F(xiàn)代治國理政的基礎是“唯則定國”，只有法治才具有共性抽象、整體治理、規(guī)則行事的功能。沒有法治就沒有現(xiàn)代化。

　　第三：從“傳統(tǒng)治理”到“現(xiàn)代治理”。 傳統(tǒng)國家治理與現(xiàn)代國家治理的最大區(qū)別在于，傳統(tǒng)國家治理是建立在人與自然關系的基礎上，而現(xiàn)代國家治理則建立在“人-自然-社會”三元基礎之上�！皣抑卫砟芰ΜF(xiàn)代化”就是要在治理理念、治理方式、治理制度與結構上革故鼎新，按照現(xiàn)代化的內在要求用現(xiàn)代先進科學的方式來治理社會、優(yōu)化社會、發(fā)展社會。

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　　國家治理體系存在宏觀、中觀、微觀三個層級，它們各有其特定要求，共同構成了國家治理體系的整體

　　中國是單一制國家，公共治理結構具有垂直性，國家治理體系存在宏觀（高層）、中觀（中層）、微觀（基層）三個層級。它們各有其特定要求，共同構成了國家治理體系的整體。三個治理層級的功能配比和運行機制，形成了中國特色治理體系的結構體系。

　　從治理能力現(xiàn)代化視角看，宏觀層級治理能力所涉及的主要問題，是政治路線、治國方略、大政方針這些根本性問題，它要求從整體的、戰(zhàn)略的界面確立和把握國家的政治價值和發(fā)展進程。這一治理層級的基本任務是制定政治綱領、確定社會經濟發(fā)展戰(zhàn)略和重大社會公共政策。

　　治理體系的中觀層級承上啟下，作為治理體系的地方結構，這一層級在中國行政序列中不僅是“中間”環(huán)節(jié)，更是“中堅”環(huán)節(jié)，它既有戰(zhàn)略性的謀篇布局，更有戰(zhàn)術性的營運操作�？剂恐杏^層級治理能力最主要有兩方面：一是國家宏觀戰(zhàn)略如何在地方治理中全面貫徹落實，即國家大政方針在地方的貫徹率、實現(xiàn)率及其運行效率；二是政策規(guī)制和治理模式上的“創(chuàng)制能力”，亦即在公共治理的地方化方面，是否形成組織化的、富有地方特色的政治-行政“編碼程序”。

　　而治理體系的微觀層級，是國家治理的前沿和末梢。它是檢驗一個國家治理績效高低的重要變量。對于單一制國家體制來說，基層治理狀況甚至決定了整體治理能力的水準。由于微觀治理層級處于公共治理一線，面對的是大量具體繁雜問題，因此最易出現(xiàn)以“管”代“治”、“器”盛“道”弱，行政理念少且隨意性、變動性頻率高這些問題。在中國當下治理命題中，基層治理層級尤需切實提升治理能力，建構制度化治理機制，形構審慎、平穩(wěn)且一以貫之的行政風格，特別是提升“執(zhí)經通權”、“奇正相生”的執(zhí)政素養(yǎng)。

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　　實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重大議程

　　提升治理能力、實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，既是全面深化改革的總目標，更是國家現(xiàn)代化的題中應有之義。提升治理能力現(xiàn)代化是個系統(tǒng)工程，有著眾多繁雜任務，但其最重要、最緊迫要解決好的議程是：

　　第一，處理好政府、市場、社會相互關系。政府、市場、社會三者關系是任何國家現(xiàn)代化過程中面臨的根本性問題�！稕Q定》提出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

　　市場不僅是決定性資源配置手段，更是一種治理力量。政府作為“看得見的手”，不能成為“閑不住的手”。要通過切實轉變政府職能，形成市場作用和政府作用相互協(xié)調、相互促進的格局。

　　而政府與社會的關系，本質上是國家與社會的關系。政府提供公共服務，促進社會公平正義和社會穩(wěn)定，促進共同富裕。只有按照治理能力現(xiàn)代化的要求，重構政府-社會的新型關系，才能建立起多元化、參與式社會治理模式，推進培育社會組織步伐，真正使更多的社會組織參與社會治理，推進中國現(xiàn)代化進程。

　　第二，處理好法治國家、法治政府、法治社會相互關系。法治是現(xiàn)代國家政治現(xiàn)代化的重要標識�！稕Q定》進一步提出了“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的重大任務。

　　在三者關系上，法治政府建設是法治國家的前提和關鍵，它是法治國家建設的重心。“合法行政，合理行政，程序正當，高效便民，誠實守信，權責統(tǒng)一”是法治政府建設的基本要求。法治社會則是法治國家的基礎、支撐和條件，沒有公民和社會團體廣泛參與形成的法治社會，法治政府和法治國家建設都不可能。而法治國家、法治政府、法治社會的建設的核心任務，是置憲法于崇高地位，建立公眾對于法律的信仰，維護公民權利，以憲法和法律作為國家治理和公民行為的準則。

　　第三，處理好制度體系、組織體系、執(zhí)行體系相互關系。制度體系是一個國家的執(zhí)政法綱；組織體系是現(xiàn)代國家的科層結構；執(zhí)行體系則是國家治理的營運效力。三者關系中制度體系和組織體系居于核心地位�！稕Q定》提出，到2020年“在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”——在未來6年中要實現(xiàn)這一目標，任務極為艱巨。

　　執(zhí)行體系是治理能力現(xiàn)代化的顯性系統(tǒng)。沒有良好的執(zhí)行、實施和治理運作能力，再好的制度體系、再完善的組織體系，也會形同虛設或事倍功半。

　　第四，處理好“頂層設計”與“摸著石頭過河”相互關系�！绊攲釉O計”與“摸著石頭過河”是國家治理的兩種基本方法，相輔相成。“頂層設計”是一種戰(zhàn)略籌劃、宏觀調控能力，表現(xiàn)為善于從戰(zhàn)略大局上謀篇布局，謀劃國家大政方針，確定各領域的總體改革方案和分階段進程表�！懊^過河”則是一種循序漸進、“尊重現(xiàn)實”的治理能力。從根本上說，國家治理的動力和需求，來自于現(xiàn)實生活的變遷、發(fā)展和全球治理的沖擊，“摸著石頭過河”是對現(xiàn)實治理需求的診斷、把握和遴選。這種治理方式主要表現(xiàn)為善于從現(xiàn)實發(fā)展中提煉治理命題、引入治理動力、確定治理任務，同時善于將成熟可行的治理探索上升為法規(guī)制度，及時將成熟可靠的改革創(chuàng)新，上升為法規(guī)制度或全局性公共政策。

　�。ㄗ髡呦瞪虾W者、公共問題專家）