清代是中國古代大一統(tǒng)統(tǒng)治臻于成熟時期，經(jīng)過康雍乾盛世百余年的穩(wěn)定發(fā)展，清代中后期國家所轄地域、人口均有空前增長，能否對如此廣闊、人口眾多且地域差別明顯的廣大城鄉(xiāng)社會實現(xiàn)有效控制，實為關(guān)系國家能否維持穩(wěn)定統(tǒng)治的基石。清代一直實行嚴格控制政府規(guī)模與行政成本、試圖以最低行政成本來維系地方政府行政運轉(zhuǎn)的策略，在清代中后期人口激增、社會治安狀況持續(xù)惡化的情況下已難以適應(yīng)社會發(fā)展要求，致使傳統(tǒng)保甲體系功能逐步失效，如何對廣大城鄉(xiāng)社會進行有效控制成為亟須解決的難題。

　　由于清代州縣以下缺乏基層正式行政組織，依舊只能依靠遍布城鄉(xiāng)的保甲體系承擔基層管理與控制職能。從表面上看，清代保甲體系承擔的社會控制功能包括，“弭盜賊、緝逃人、查賭博、詰奸宄、均力役、息武斷、睦鄉(xiāng)里、課耕桑、寓旌別，無一善不備焉”，可以說是形式完備，如果上述保甲所承擔各項職能能夠有效實施，不僅可依賴地方保甲體系實行治安防范、征收賦稅，而且可通過涵蓋各地城鄉(xiāng)的保甲體系形成一個制度化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實行層層管理，分級控制，最終達到“制一人足以制一家，制一家亦足以制一鄉(xiāng)一邑”目的。

　　然而，清代保甲制度設(shè)計與實踐之間實際存在著難以逾越的鴻溝。簡而言之，清代保甲制度本身存在如下難以解決的問題：其一，職能過多，實際已超出本身所能承受的限度。清代保甲承襲于明代，其最初設(shè)置目的是為了消弭盜賊、維護鄉(xiāng)村治安，但隨著清代中期人口急劇增長，地方保甲所需承擔的職能包括編排戶籍、治安防衛(wèi)、監(jiān)控與管理城鄉(xiāng)社會日常生活、鄉(xiāng)村教化以及調(diào)解鄉(xiāng)村內(nèi)部糾紛等等，幾乎囊括了社會生活的方方面面。保甲所需承擔的職能增加，但其制度形式卻沒有相應(yīng)變化，加之缺乏足夠人力、財力和物力保障，最終的結(jié)果只能是名存實亡，難以真正發(fā)揮實效；其二，任何制度的建立與發(fā)揮實際效用，必須有相應(yīng)的行政權(quán)力資源作為保障，而清代國家行政制度的總體設(shè)計，卻體現(xiàn)出明顯的行政權(quán)力高度集中的特征，不僅地方州縣政府缺乏制度創(chuàng)設(shè)、行政、財政方面的自主權(quán)，而且國家在要求地方保甲承擔過多行政、控制職能的同時，既不肯賦予其相應(yīng)的行政權(quán)力，也不給予足夠的物質(zhì)保證。這種權(quán)利與責任嚴重不對等的畸形制度設(shè)計，從一開始就缺乏有效的激勵機制，自然難以凝聚城鄉(xiāng)社會內(nèi)部資源，也難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

　　保甲制度設(shè)計上的先天缺陷，決定了清代形式上看似已足夠完備的保甲控制體系，只能是始終停留在制度設(shè)計層面上，難以真正深入到社會內(nèi)部。自乾隆、嘉慶朝以后，盡管各地州縣政府在朝廷嚴令下依舊遵照要求編排保甲，但是依靠既有保甲體系實現(xiàn)對基層社會的制度化控制，實際上已不具有任何可能性，保甲體系處于名存實亡狀態(tài)，甚至成為惡吏勾結(jié)地方、欺壓良善的工具。

　　清代中后期，人口數(shù)量激增、社會矛盾激化，導(dǎo)致嘉慶朝以后各地的治安狀況持續(xù)惡化，失業(yè)游民、行幫會眾及信奉各類邪教的人群增多，如何有效控制城鄉(xiāng)社會成為國家迫切需要解決的一個棘手問題。由于保甲體系的持續(xù)衰落，各地州縣政府開始將維護地方治安與秩序的希望寄托在普遍興起的以團、會為名稱的地方聯(lián)防自助組織上。自乾隆中后期開始，各地城鄉(xiāng)建立地方治安聯(lián)防組織日益普遍，這些地方治安自助組織，既有按照官方要求稱為“團”的，也有依據(jù)民間傳統(tǒng)習慣稱為“會”的。最初的團、會多是由官方授權(quán)地方自發(fā)組織的治安自衛(wèi)團體，一般通行的運作模式是在人口稠密，治安問題頻發(fā)的地方設(shè)置號炮、銅鑼等物，一旦發(fā)現(xiàn)盜匪蹤跡，即以炮聲、鑼聲為信號，團、會眾立刻集合，自發(fā)組織起來維護治安，結(jié)構(gòu)較為松散，而且功能僅限于治安維護。隨著各地團、會組織形式不斷成熟，其職能范圍逐漸超出治安聯(lián)防、自衛(wèi)的范疇，由會眾公議推舉出來的團首、會首一般家境富裕，既有足夠的能力擔負聯(lián)系官方與地方之間的中介，且自愿承擔團、會的運行成本，因而擁有了與官方討價還價的資本，逐步將職能范圍從官方限定的、單純的治安自助擴展為對基層社會的日�？刂�、管理。他們不僅可以調(diào)解城鄉(xiāng)社會內(nèi)部的日常糾紛，制定地方性公約，還可以對諸如盜竊、斗毆等輕微刑事犯罪全權(quán)代為處理，甚至逐漸取代保甲成為基層民眾主要依靠力量。

　　清代中后期城鄉(xiāng)社會控制主導(dǎo)權(quán)開始由官方向民間轉(zhuǎn)移，同時控制方式上也在悄然發(fā)生改變。由于制度化的保甲體系逐漸失效，地方政府不得不放棄以靜態(tài)化、制度化權(quán)力控制基層社會的努力，而轉(zhuǎn)為通過與地方士紳、頭面人物進行妥協(xié)與合作，通過以突發(fā)治安事件為中心、以動態(tài)監(jiān)控為主的控制方式來保障社會的穩(wěn)定與安全。而在地方保甲擔負的職能逐步萎縮后，朝廷盡力維持的保甲體系也開始轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⑺鸭c監(jiān)控渠道，逐漸形成以保甲進行制度化、靜態(tài)信息監(jiān)控，而以地方治安自助組織進行非制度化、動態(tài)控制相結(jié)合的控制網(wǎng)絡(luò)，且傳統(tǒng)國家政權(quán)與基層社會之間的權(quán)力關(guān)系始終處于相互博弈的共生形態(tài)。

　　客觀來說，清代中后期社會控制方式轉(zhuǎn)變的主要原因，是這一時期統(tǒng)治區(qū)域擴大、城鄉(xiāng)人口迅速增加，造成缺乏彈性的制度設(shè)計難以應(yīng)付日益增長的社會控制壓力。因此社會控制方式由單純依靠靜態(tài)、制度化的保甲體系轉(zhuǎn)化為保甲與地方組織并行，即以前者繼續(xù)維持戶口、信息等日常監(jiān)控，而以后者應(yīng)付城鄉(xiāng)突發(fā)事件，形成兩者互為依托、補充的關(guān)系。而這種社會控制方式的轉(zhuǎn)變也的確在相當長一段時間內(nèi)行之有效，能夠保證清代國家依舊以較低行政成本來實現(xiàn)控制城鄉(xiāng)社會的目的，并且保證了基層社會的統(tǒng)治秩序與持續(xù)穩(wěn)定。但是，如果從更長的時段來看，清代中后期社會控制方式的轉(zhuǎn)變實際卻存在隱患。隨著社會治安狀況持續(xù)惡化，突發(fā)事件頻發(fā)，迫使清廷對城鄉(xiāng)的控制逐步轉(zhuǎn)向以動態(tài)、非制度化控制為主，為地方團、會組織逐漸占領(lǐng)城鄉(xiāng)內(nèi)部日常生活控制管理權(quán)創(chuàng)造了條件，并最終取代保甲成為地方控制的主體，而地方團、會組織也就由國家借助維護地方治安的輔助力量轉(zhuǎn)化為需要加以防控的對象。

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