巡視是黨章規(guī)定的一項重要制度

　　編輯同志：

　　近日，我從中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站上了解到，中央巡視工作動員部署會議召開，新一輪巡視展開。在前一輪巡視中，發(fā)現(xiàn)了許多問題，一批貪官被揪出。我想了解，什么是巡視制度，巡視制度在我國是如何一步步發(fā)展完善起來的，為什么有這么大的威力？能否請專家做一解讀。

　　朝陽區(qū) 張楓

　　本刊邀請中國人民大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任周淑真作答

　　現(xiàn)代意義的巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的制度之一，是中國共產(chǎn)黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行巡查監(jiān)督的制度。

　　從20世紀(jì)90年代發(fā)展至今，巡視工作的制度框架逐步形成

　　中國共產(chǎn)黨的巡視工作傳統(tǒng)早已有之，但不同時期重點各有不同。1921年建黨之初，黨中央就開始派遣特派員巡行指導(dǎo)工作，任務(wù)主要是上傳下達。此后的土地革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，巡視工作繼續(xù)加強，功能集中在指導(dǎo)黨的基層組織建設(shè)上。進入改革開放新時期后，巡視工作重點逐漸轉(zhuǎn)移到黨內(nèi)監(jiān)督。1989年黨的十三屆四中全會以后，黨中央提出開展巡視工作，并對如何開展巡視進行了初步探索。1996年中紀(jì)委十四屆六次全會作出了“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署。

　　2002年11月，“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”寫入黨的十六大報告。2003年7月，中央紀(jì)委、中央組織部正式組建中央巡視辦公室和5個巡視組，并到遼寧、云南進行巡視試點。2004年全國31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委也陸續(xù)設(shè)立了121個巡視機構(gòu)。這一時期的巡視工作，完全不同于以往臨時抽調(diào)人員組建臨時性機構(gòu)的辦法，中央巡視組組長均由中紀(jì)委、中組部剛離開工作崗位、還沒辦理退(離)休手續(xù)的正�。ú浚┘壐刹繐�(dān)任，副組長則由副部級巡視專員擔(dān)任。在隸屬關(guān)系上，中央巡視組直接對中紀(jì)委常委會和中央組織部部務(wù)會負責(zé)，其工資和組織關(guān)系均歸屬中紀(jì)委，與地方無利益關(guān)系。

　　2004年2月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布實施，在“監(jiān)督制度”一章中列出“巡視”一節(jié)。規(guī)定“中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行監(jiān)督。”巡視工作的主要任務(wù)是：了解貫徹落實“三個代表”重要思想和執(zhí)行黨的路線、方針、政策、決議、決定和工作部署的情況，執(zhí)行民主集中制的情況，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和廉政勤政的情況，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的情況，處理改革發(fā)展穩(wěn)定的情況，和中央要求巡視的其他事項。工作職責(zé)是向派出巡視組的黨組織報告巡視工作中了解到的情況，提出意見和建議。這時，黨內(nèi)監(jiān)督條例把巡視制度正式確立為黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要制度，其后中央和各�。▍^(qū)、市）先后組建巡視機構(gòu)，巡視工作全面推開。截至2006年年底，中央巡視組已對31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、9家中央管理銀行、4家國有金融資產(chǎn)管理公司、部分保險公司進行了巡視。另外展開了國有重要骨干企業(yè)的巡視試點工作。

　　2007年黨的十七大把巡視制度正式寫進黨章：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度”，將巡視制度以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來。2009年制定《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，7月13日印發(fā)頒布。同年12月，“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。2010年6月，全軍巡視試點工作部署暨巡視干部培訓(xùn)會議召開，意味著黨內(nèi)巡視制度擴大至軍隊。

　　從20世紀(jì)90年代發(fā)展至今，巡視工作的制度框架逐步形成，巡視領(lǐng)域不斷拓展，監(jiān)督力度不斷加大。陳良宇、侯伍杰等一些高級領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案發(fā)，最初的線索來源都與巡視工作有關(guān)。

　　新一輪巡視監(jiān)督的特點和風(fēng)格

　　2013年10個中央巡視組兩度派出，發(fā)現(xiàn)了一批突出問題和一些領(lǐng)導(dǎo)干部的問題線索，成效顯著。主要有以下幾個特點：

　　在巡視工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)方面：黨的中央委員會成立的巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組向中央負責(zé)并報告工作；巡視組組長不固定、巡視的地區(qū)和單位不固定、巡視組與巡視對象的關(guān)系不固定，組建巡視組組長庫，一次一授權(quán)，統(tǒng)稱為中央第一至第十巡視組，不再有過去的地方巡視組、企業(yè)巡視組、金融巡視組之分�！叭齻�不固定”組織巡視隊伍，避免利益交換，在操作上顯示出創(chuàng)新性和執(zhí)行力。

　　在職責(zé)定位方面：把發(fā)現(xiàn)問題，強化震懾作用作為主要任務(wù)，“對重大問題應(yīng)該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報就是瀆職，必須根據(jù)情況追究責(zé)任”。

　　在巡視對象方面：突出對黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員、特別是“一把手”的監(jiān)督，關(guān)口前移，“下沉一級”了解情況，對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)�人有關(guān)事項進行抽查，提高巡視的針對性和有效性。領(lǐng)導(dǎo)干部的“問題”非一日養(yǎng)成，主政一方或一單位，手中的權(quán)力缺乏有效制約，時長日久，不注意理性地自我約束，其人品、官品會展露無遺，“下沉一級”了解的情況是比較真實和準(zhǔn)確的。

　　在巡視內(nèi)容方面：突出“四個著力”，即著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等違反中央八項規(guī)定精神的問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在對涉及黨的理論和路線方針政策等重大政治問題公開發(fā)表反對意見、搞“上有政策、下有對策”等違反政治紀(jì)律的問題；著力發(fā)現(xiàn)是否存在買官賣官、拉票賄選、違規(guī)提拔干部等選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題。和以往相比收窄了巡視內(nèi)容，重點巡視違紀(jì)違法的線索，巡視工作的定位更精準(zhǔn)。

　　在工作方式和巡視步驟方面：規(guī)范工作方式和巡視步驟。9種工作方式——聽取工作、專題匯報，列席有關(guān)會議，受理來信、來電、來訪，召開聽取意見座談會，個別談話，調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)資料，民主測評、問卷調(diào)查，走訪調(diào)研以及商請有關(guān)職能部門或?qū)I(yè)機構(gòu)予以協(xié)助等。巡視“五步驟”——巡視準(zhǔn)備、巡視了解、巡視匯報、巡視反饋、移交督辦。這些規(guī)定使巡視工作流程規(guī)范、操作性強，可有效避免個人因素影響，所有程序必須走到，所有手段必須利用，切實推進制度反腐建設(shè)。

　　巡視制度在一定程度上彌補了同級紀(jì)委難以監(jiān)督同級黨委的體制缺陷

　　長期以來，對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是“一把手”的監(jiān)督，一直是黨內(nèi)監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難、組織監(jiān)督太短、紀(jì)委監(jiān)督太晚”，存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，監(jiān)督缺位讓權(quán)力如脫韁野馬，與惡性膨脹的貪欲聯(lián)姻，“一把手”們“前腐后繼”就成為必然。巡視機構(gòu)的權(quán)力由上級黨委賦予，具有自上而下、身臨其境、重點突出、客觀超脫的特點，強有力的監(jiān)督方式在制約“一把手”上具有先天的優(yōu)勢，可以說，巡視制度在一定程度上彌補了同級紀(jì)委難以監(jiān)督同級黨委的體制缺陷。

　　巡視制度之所以被黨中央和社會各界重視，緣于它實行的上位監(jiān)督形式是自上而下的，既充分體現(xiàn)了上位監(jiān)督的權(quán)威性、有效性，又通過直接深入群眾發(fā)現(xiàn)問題，表現(xiàn)為上位監(jiān)督與下位監(jiān)督的互動結(jié)合，體現(xiàn)了上位監(jiān)督建立于下位監(jiān)督的基礎(chǔ)支撐。