“2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為53.7%，如果沒有根本解決農(nóng)民工市民化問題，城鎮(zhèn)化比重僅僅為30%多，所以解決城市化問題已是刻不容緩�！标愇牧嵴f。

　　國(guó)務(wù)院參事室參事湯敏指出，我們的農(nóng)民進(jìn)了城，也住了6個(gè)月以上，但是他并沒有真正享受城市的福利，沒有享受城市的生活，還是一種半城鎮(zhèn)化。

　　“解決半城鎮(zhèn)化問題，要求我們改變以城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)、以勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化為特色的規(guī)模城鎮(zhèn)化模式，否則未來就會(huì)遇到問題，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，社會(huì)的不穩(wěn)定因素也會(huì)越來越突出。”中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林說。

　　“人的城鎮(zhèn)化”面臨制度障礙

　　現(xiàn)狀：2013年，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億人，其中外出農(nóng)民工1.66億人，比上年增長(zhǎng)1.7%。在城市中，農(nóng)民工從事的多為城市居民所不愿從事的臟、累、苦、險(xiǎn)、毒工作，工資低，工作時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大，社會(huì)保障水平低，還隨時(shí)面臨失業(yè)威脅，這些都讓農(nóng)民工游走在城市的邊緣。2013年，外出農(nóng)民工月平均收入為2609元。

　　近年來，城鎮(zhèn)化大潮在我國(guó)快速推進(jìn)。自1996年起，我國(guó)每年農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力約1.5億，2000年達(dá)1.7億，這些勞動(dòng)力大部分都流向了大城市。這股“大軍”成為促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要力量。依賴“農(nóng)民工進(jìn)入大中城市——提供低價(jià)勞動(dòng)力——加上低價(jià)土地創(chuàng)造GDP——增大城市人口——提高城鎮(zhèn)化率”，這成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要路徑。這樣的路徑雖有近利，但不利于農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

　　在快速城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民工市民化最重要的障礙就是城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度。

　　“城鄉(xiāng)福利待遇上的落差，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度及其附屬的社會(huì)福利制度是橫在農(nóng)民工和城鎮(zhèn)市民身份之間的根本制度障礙�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員魏后凱分析說，近幾年，雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列推進(jìn)戶籍制度改革的政策，并開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)工作，但戶籍制度改革一直缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所日前發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》顯示，2012年，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的參與率分別為14.3%、16.9%、8.4%、6.1%，而同期城鎮(zhèn)人口的參與率分別為42.75%、75.36%、21.39%、21.68%，差距較大。此外，農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比重也僅達(dá)到43.9%。

　　“可見，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀依然不樂觀�！蔽汉髣P說。

　　專家指出，除了制度障礙，當(dāng)前，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，還面臨成本、社會(huì)排斥、城市承載力約束等幾大障礙。

　　由于資源配置的行政化傾向，加上公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)和工資水平的懸殊差異，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高度集中在大中城市。一些大城市特別是超大城市規(guī)模急劇膨脹，出現(xiàn)了交通擁堵、房?jī)r(jià)高企、環(huán)境污染、資源短缺等“城市病”；而小城市和小城鎮(zhèn)由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，公共服務(wù)落后，人氣不足，發(fā)展相對(duì)不足。人口的集聚與城市的承載力之間的矛盾日益凸顯。

　　“這些問題也使我們正視阻滯農(nóng)民工市民化的政策體制方面的各種障礙，從全局立場(chǎng)上、最高層次上對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)行制度方面的‘頂層設(shè)計(jì)’，走出一條中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路�！边t福林說。

　　探尋農(nóng)民工市民化的“中國(guó)路徑”

　　探索：李培福，江蘇省蘇州市相城區(qū)渭塘鎮(zhèn)鳳凰涇村的農(nóng)民。這個(gè)當(dāng)了一輩子農(nóng)民的老人感慨道：“沒想到，我現(xiàn)在每月可以領(lǐng)到831元的‘退休金’,加上村里給我的其他一些費(fèi)用，一年就有2.5萬元�！崩钆喔５母锌�，反映的正是蘇州農(nóng)民生活的變化。對(duì)于蘇州許多農(nóng)民來說，雖然戶籍身份還不是市民，但生活水平已經(jīng)向市民看齊了。

　　除了蘇州，為有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化，我國(guó)各地已經(jīng)開始了很多新探索。

　　2013年7月1日，上海施行了新的居住證制度，對(duì)在上海合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的持證人進(jìn)行積分，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可享受子女教育和社會(huì)保險(xiǎn)等公共服務(wù)。

　　2010年6月，廣東出臺(tái)了《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民工“積分制”入戶城鎮(zhèn)工作。這些政策無疑為農(nóng)民工落戶城市帶來了新的希望。

　　為科學(xué)推進(jìn)農(nóng)民工市民化，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出未來城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持“以人為本、公平共享”的基本原則。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之下，農(nóng)民工進(jìn)城落戶等問題，將逐步把夢(mèng)想變成現(xiàn)實(shí)。

　　為加快戶籍制度改革，遲福林建議，要執(zhí)行好差別化落戶政策，盡快建立流動(dòng)人口的居住證制度，防止居住證制度成為農(nóng)民工在流入地落戶的新限制，建立流動(dòng)人口管理的“大部門”體制和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制。

　　專家指出，要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，不僅要改革戶籍制度，破除二元制度障礙，還要推進(jìn)公共服務(wù)均等化，為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等質(zhì)量的教育、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共服務(wù)。

　　“實(shí)現(xiàn)農(nóng)民完全的城鎮(zhèn)化要使進(jìn)城人口實(shí)現(xiàn)三維轉(zhuǎn)換：從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移以及從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換�！苯�(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻表示，市民化不僅僅是戶籍問題，關(guān)鍵是要讓進(jìn)城人口有穩(wěn)定就業(yè)、能安居和享受基本公共服務(wù)，讓他們?nèi)诘眠M(jìn)、留得住、住得下、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)。

　　實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化需要大量資金投入，未來，這些“錢”又從哪里來？專家建議，未來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須依靠市場(chǎng)機(jī)制，以企業(yè)為投資主體，特別要激發(fā)民間投資的活力。

　　對(duì)此，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。

　　“為新型城鎮(zhèn)化提供良好的資金保障，我們要加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制的改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立多元化可持續(xù)的資金保障機(jī)制�！必�(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆如是表示。（本報(bào)記者 李 慧）

　　鏈接

　　有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　一、實(shí)施差別化落戶政策

　　以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬－100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬－300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬－500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。大中城市可設(shè)置參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。

　　二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)

　　1、保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利

　　建立健全全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，為學(xué)生學(xué)籍轉(zhuǎn)接提供便捷服務(wù)。將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，合理規(guī)劃學(xué)校布局，科學(xué)核定教師編制，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)，保障農(nóng)民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育。對(duì)未能在公辦學(xué)校就學(xué)的，采取政府購買服務(wù)等方式，保障農(nóng)民工隨遷子女在普惠性民辦學(xué)校接受義務(wù)教育的權(quán)利。

　　2、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系

　　加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)。整合職業(yè)教育和培訓(xùn)資源，全面提供政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)。強(qiáng)化企業(yè)開展農(nóng)民工崗位技能培訓(xùn)責(zé)任，足額提取并合理使用職工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。鼓勵(lì)高等學(xué)校、各類職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極開展職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，推進(jìn)職業(yè)技能實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。加大農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策扶持力度，健全農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制。

　　3、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面

　　擴(kuò)大參保繳費(fèi)覆蓋面，適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，鼓勵(lì)農(nóng)民工積極參保、連續(xù)參保。依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

　　4、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件

　　根據(jù)常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，免費(fèi)提供健康教育、婦幼保健、預(yù)防接種、傳染病防控等公共衛(wèi)生服務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)民工聚居地疾病監(jiān)測(cè)、疫情處理和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)。鼓勵(lì)有條件的地方將符合條件的農(nóng)民工及其隨遷家屬納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助范圍。

　　5、拓寬住房保障渠道

　　采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)。農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)可以在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。（李慧整理）

　�。ㄙY料來源：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》）