食品安全問題的產(chǎn)生具有復(fù)雜性，涉及食品監(jiān)管體系、監(jiān)管制度、財稅體系、產(chǎn)業(yè)組織狀況等因素。食品的產(chǎn)地安全是食品安全的首要前提。目前，我國城鎮(zhèn)化加速、土地流轉(zhuǎn)速度加快、土地流轉(zhuǎn)量激增，但土地的流轉(zhuǎn)和使用具有隨意性，使得食品的產(chǎn)地安全難以得到保證。因此，在土地沒有大規(guī)模流轉(zhuǎn)之前，政府必須抓好食品產(chǎn)地的前瞻性生態(tài)布局。

　　食品產(chǎn)地的生態(tài)布局是企業(yè)生產(chǎn)安全食品的重要保障。國家層面的食品安全表現(xiàn)為絕大多數(shù)企業(yè)提供無毒無害、綠色、有機食品，這要求企業(yè)必須對食品產(chǎn)地及周圍的空氣、水源、土壤等采取嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。如果食品生產(chǎn)企業(yè)的外部環(huán)境缺乏生態(tài)布局，企業(yè)可能無法生產(chǎn)出安全食品，即使企業(yè)創(chuàng)造條件生產(chǎn)出有機、無害食品，也必將投入大量資金。由于成本高昂，企業(yè)為獲取高額利潤，多將綠色、有機食品賣到國外或港澳地區(qū)。即使有企業(yè)在國內(nèi)銷售有機食品，由于價格較高，遠(yuǎn)超過消費者愿意為高質(zhì)量蔬菜支付的質(zhì)量溢價，也會導(dǎo)致安全食品的市場份額有限，有限的市場份額是難以改變現(xiàn)有的食品安全狀況的。同時，在外部生態(tài)環(huán)境不能保證食品綠色、有機、安全的情況下，當(dāng)監(jiān)管不嚴(yán)時，有些企業(yè)會虛假標(biāo)注甚至違規(guī)生產(chǎn)，在信息不對稱的情況下，消費者會減少對有機食品的購買量，逆向選擇導(dǎo)致真正做綠色食品的企業(yè)最終會因市場萎縮而無法持續(xù)生產(chǎn)。

　　如果缺乏生態(tài)布局，規(guī)模化的食品生產(chǎn)基地將難以持續(xù)。食品的規(guī)�；�、現(xiàn)代化生產(chǎn)是保證食品安全生產(chǎn)的重要產(chǎn)業(yè)組織基礎(chǔ)，但如果僅是建立大型生產(chǎn)基地，沒有構(gòu)建有效的生態(tài)循環(huán)體系，也可能導(dǎo)致大型生產(chǎn)基地的非穩(wěn)定性生產(chǎn)，為食品安全留下隱患。據(jù)報道，2013年開封市西瓜種植基地的大量西瓜滯銷，原因是缺乏區(qū)域性的生態(tài)布局，大型養(yǎng)殖場遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，使得遠(yuǎn)距離運輸農(nóng)家肥不劃算，所以農(nóng)戶大量使用化肥，導(dǎo)致西瓜大而不甜，雖便宜卻賣不出去。如果能夠在種植基地的合理范圍內(nèi)建立大型的動物養(yǎng)殖場，使它們形成有效的生態(tài)循環(huán)體系，不僅能夠解決大型動物養(yǎng)殖場的環(huán)境污染問題，而且可以實現(xiàn)動植物養(yǎng)殖大戶的互利雙贏，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，增添綠色、有機食品的可信度，提高安全食品的市場供給量。

　　預(yù)防食品安全問題的產(chǎn)生是政府食品監(jiān)管的根本。美國行政學(xué)家奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，以維護(hù)社會穩(wěn)定、提升管理績效和服務(wù)質(zhì)量為核心的政府，政府管理的目的是以少量的錢去預(yù)防而不是花大量錢去治療。具體到食品安全監(jiān)管，從監(jiān)管過程上可分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是監(jiān)管立法和風(fēng)險分析；事中監(jiān)管主要是監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)制度化的日常執(zhí)法；事后監(jiān)管則是食品安全事故的處理。事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的立體防護(hù)網(wǎng)，但食品安全監(jiān)管的事故預(yù)防是治本，事故處理是治標(biāo)。中國目前的食品安全監(jiān)管重事故處理輕事故預(yù)防，重事后監(jiān)管輕事前和事中監(jiān)管。這樣的監(jiān)管不能保證長久持續(xù)的食品安全，因此政府的側(cè)重點應(yīng)轉(zhuǎn)向食品安全的有效預(yù)防。

　　食品產(chǎn)地的安全是食品安全的重要保障。我國目前食品安全監(jiān)管集中于食品生產(chǎn)開始之前和食品生產(chǎn)結(jié)束之后。事實上，產(chǎn)業(yè)鏈前端的廠商準(zhǔn)入制度只能對廠商的生產(chǎn)能力進(jìn)行監(jiān)管，并不能對廠商的努力程度進(jìn)行監(jiān)管，而產(chǎn)業(yè)鏈之后的產(chǎn)品市場準(zhǔn)入制度、質(zhì)量信息公布制度和行政問責(zé)制是一種產(chǎn)品質(zhì)量既成事實后的監(jiān)管制度，這種忽略供應(yīng)鏈生產(chǎn)過程本身的質(zhì)量干預(yù)，并不能從根本上控制產(chǎn)品的質(zhì)量，因此，政府監(jiān)管的側(cè)重點必須轉(zhuǎn)移到食品生產(chǎn)本身。產(chǎn)地安全是食品安全的重要起點，食品生產(chǎn)周圍大的生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)本身的生態(tài)化、有機化種植或養(yǎng)殖是食品安全的重要保障。

　　食品規(guī)模化生產(chǎn)和食品產(chǎn)地的生態(tài)布局是破解目前政府監(jiān)管低效率的重點。中國食品安全問題的產(chǎn)生有多種原因，但公眾傾向于把原因歸咎于政府監(jiān)管不力。政府監(jiān)管不力的根本原因是在財政分權(quán)、官員錦標(biāo)賽背景下的地方政府角色異化，政府關(guān)注點對食品安全等不能直接帶動GDP增長的產(chǎn)業(yè)的偏離，同時又存在多重委托代理困境、行政問責(zé)制度弱化、食品安全標(biāo)準(zhǔn)不健全等諸多現(xiàn)實問題。但公眾也要認(rèn)識到，政府的監(jiān)管手段還受到監(jiān)管環(huán)境的強制約。面對當(dāng)前食品業(yè)小、散、多的產(chǎn)業(yè)組織狀況，從成本——收益的角度來分析，政府很難對食品安全進(jìn)行常態(tài)持續(xù)的有效監(jiān)管。在土地大流轉(zhuǎn)的情況下，食品的規(guī)�；N植、生態(tài)種植將是未來的大趨勢。標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)種植方式的出現(xiàn)將減少政府的監(jiān)管對象，降低監(jiān)管成本，這些新狀況將為食品安全監(jiān)管績效的提升提供重要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

　　總之，食品安全監(jiān)管績效與監(jiān)管環(huán)境具有較強的互動性，監(jiān)管制度績效甚至更依賴于監(jiān)管環(huán)境。如今，中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加速，土地開始快速大面積向生產(chǎn)大戶流轉(zhuǎn)，但是土地的流轉(zhuǎn)具有一定的盲目性和自發(fā)性，土地用途缺少戰(zhàn)略布局，且土地簽約期普遍較長，一旦土地的使用格局、用途長期固化下來，將對以后的生態(tài)布局調(diào)整形成障礙。因此，為了從源頭上保證食品的安全性，政府對產(chǎn)地的生態(tài)布局必須與新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)化同步甚至是提前進(jìn)行。一旦錯失時機，食品安全監(jiān)管成本必將上升，監(jiān)管績效也難以提升。

　　（作者單位：河南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理創(chuàng)新研究中心，本文系國家社科基金青年項目〔13CJY074〕的階段性成果）