新型城鎮(zhèn)化的核心是實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，最終使絕大多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成真正的市民。 資料圖片

　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是世界各國在工業(yè)文明取代農(nóng)業(yè)文明過程中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化是國際上破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的流行做法，具有集聚與擴(kuò)散效應(yīng)，是經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化的過程并不能自動消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而需要實施科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略去縮小城鄉(xiāng)差距。在全球經(jīng)濟(jì)低速增長的背景下，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展離不開新型城鎮(zhèn)化�？h域是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和重要生長點，必須以全新思維構(gòu)造新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，加緊實施縣域新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快形成縣域新型城鎮(zhèn)化的體制機制，有序推進(jìn)農(nóng)民市民化，重視和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會事業(yè)發(fā)展。

　　加快形成縣域新型城鎮(zhèn)化的體制機制

　　自古以來，縣域就是我國最基本的行政單元。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2010年，我國設(shè)立的省級城市34個，地市級城市333個，縣級城鎮(zhèn)2856個，建制鎮(zhèn)40906個。相對于大中小城市，縣域是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，是城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。相對于農(nóng)村而言，縣域則是城鄉(xiāng)一體化的龍頭，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要載體。我國的城鎮(zhèn)化體系中，“城”包括市制建制以上的直轄市、省級市、地級市和縣級市，“鄉(xiāng)”則指縣域范圍內(nèi)建制鎮(zhèn)及以下的廣大農(nóng)村。在城鄉(xiāng)二元中，縣域范圍內(nèi)的建制鎮(zhèn)被劃分到了鄉(xiāng)村一元，行政建制的縣則是“城”與“鄉(xiāng)”之間的紐帶，同時也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“切割線”。

　　從現(xiàn)有的行政區(qū)域設(shè)置看，我國城鎮(zhèn)化的重點應(yīng)放在以縣域為核心的小城鎮(zhèn)發(fā)展上。因為，縣域的中心鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)公共政策的連接點，集聚和輻射能力強，有利于城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共建共享等方面實現(xiàn)政策融通。體制機制的缺失是城鄉(xiāng)之間無法逾越的障礙。目前，我國的縣域城鎮(zhèn)化如何發(fā)展，尚無具體而有針對性的發(fā)展戰(zhàn)略。在實踐中，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往打政策擦邊球，套用城市發(fā)展的做法，縣級政府往往通過經(jīng)營土地的手段經(jīng)營城鎮(zhèn)，用行政手段使產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城市集中、土地向規(guī)模集中，結(jié)果是政府和開發(fā)商成了縣域城鎮(zhèn)化的主體。推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)條件下的縣域新型城鎮(zhèn)化，必須充分重視發(fā)揮市場主體的作用，加快形成和完善新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制。將縣城及中心鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的生長點，發(fā)揮縣城在市與鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)、要素、資源配置等方面的銜接功能；制定縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、社會事業(yè)的發(fā)展；加快農(nóng)村征地制度改革，增加農(nóng)民的土地自主交易權(quán)利，既盤活農(nóng)村土地資源，又保障農(nóng)民就業(yè)和持續(xù)增收，使農(nóng)民城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化同步；圍繞產(chǎn)業(yè)功能分類把農(nóng)村人口分類聚集在縣城或縣域小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)功能擴(kuò)展；促進(jìn)農(nóng)村土地要素聚合，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，發(fā)展機械化農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，最終形成縣域城鄉(xiāng)一、二、三產(chǎn)協(xié)同發(fā)展，城鄉(xiāng)互動、互惠、互促共進(jìn)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。

　　穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民有序市民化

　　我國大中城市人口密度大，小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量少而分散。2012年底，我國城市人口占比52.6%。據(jù)統(tǒng)計，2011年，實際居住的城市人口中還有約2.1億的農(nóng)業(yè)戶籍人口，也就是說，這2.1億農(nóng)業(yè)人口只是實現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”，難以享受城鎮(zhèn)居民在居住、工作和生活上的同等待遇，處于被城市邊緣化的狀態(tài)。新型城鎮(zhèn)化的核心是實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，但必須清晰地認(rèn)識到，人口城鎮(zhèn)化絕不是簡單地讓農(nóng)民離開土地進(jìn)城，而是要最終使絕大多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成真正的市民，結(jié)束城市農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的遷徙生活。因此，農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移必須要統(tǒng)籌安排，要從主攻方向、實現(xiàn)路徑等方面進(jìn)行頂層設(shè)計，要將農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移與農(nóng)民就業(yè)、轉(zhuǎn)移后生活改善等聯(lián)系起來，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民市民化，防止出現(xiàn)以土地城鎮(zhèn)化和戶籍城鎮(zhèn)化為表象的農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。今后，必須改變城鎮(zhèn)化的原有發(fā)展模式，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，讓農(nóng)民市民化的整體成本下降，使其更容易在城鎮(zhèn)安居落戶。

　　完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會事業(yè)發(fā)展

　　新型城鎮(zhèn)化是使鄉(xiāng)村相對落后的生產(chǎn)、生活方式向城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和文明的生活方式趨同。我國有60多萬個村，200多萬個自然村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)與城鎮(zhèn)均等化，必須把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村。以縣域為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，就必須按照十八大報告的要求，以農(nóng)村為重點推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，堅持把基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農(nóng)村，加大對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善農(nóng)村的水、電、路等居住生活條件。2011年，全國累計完成農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投資2163億元，其中小型農(nóng)田水利項目擴(kuò)大到了1250個，新增節(jié)水灌溉面積2000多萬畝，6300多萬農(nóng)村居民喝上了放心水。但是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的水平仍然與城鎮(zhèn)有很大的差距。城鄉(xiāng)社會事業(yè)的發(fā)展是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，也是縣域新型城鎮(zhèn)化的重點任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，2012年，納入城鄉(xiāng)居民最低生活保障的居民分別為2142.5萬人和5340.9萬人，另有545.9萬人納入農(nóng)村五保供養(yǎng)；全年救助城鄉(xiāng)醫(yī)療困難群眾人別為666.4萬人次和1908.4萬人次；2566個縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率98.1%。今后，推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化，必須加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋的社會保障事業(yè)，做實教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等，縮小城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展的差距，促進(jìn)形成資源集約、產(chǎn)城互動、生態(tài)宜居、文明和諧的新型城鎮(zhèn)。

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