●對(duì)土地保障功能和均田意識(shí)的認(rèn)同是中國(guó)傳統(tǒng)土地觀念的集中表現(xiàn)，將土地視為農(nóng)民的社會(huì)保障已經(jīng)是遏制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革的最大阻力。

　　●農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度特別是土地流轉(zhuǎn)制度的不合理或缺陷，是進(jìn)城農(nóng)民始終不能徹底與土地脫鉤、不能使農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)化的根本原因。

　　●應(yīng)加快建立全民性、一體化的社會(huì)保障體系，努力推動(dòng)土地等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化。

　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨說(shuō)：21世紀(jì)人類最大的兩件事情，一是高科技帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)革命，另一個(gè)就是中國(guó)的城市化。

　　城市化須以人口和土地自由、有序地流動(dòng)和集中為前提。中國(guó)改革開(kāi)放后，億萬(wàn)農(nóng)民蜂擁涌入城市，數(shù)萬(wàn)平方公里的集體土地迅速歸入城鎮(zhèn)，一個(gè)聲勢(shì)浩大的城市化浪潮席卷而來(lái)。在中國(guó)，與城市化直接相關(guān)的一個(gè)重要問(wèn)題是土地問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民而言，土地權(quán)利是他們能夠躋身城市化進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這期間，傳統(tǒng)土地觀念與城市化對(duì)土地資源的需求發(fā)生沖突，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來(lái)的制度缺陷與農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生矛盾。農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革已刻不容緩，它已成為解決多重社會(huì)矛盾不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)。

　　中國(guó)城市化應(yīng)以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革為先導(dǎo)

　　一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，人口和資源就會(huì)不斷向城市集中。一大部分農(nóng)民開(kāi)始離開(kāi)土地、離開(kāi)自己世代居住的家園，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械膭趧?dòng)者，一部分土地資源轉(zhuǎn)為城市土地。這是所有國(guó)家必經(jīng)的城市化過(guò)程。城市化在一定意義上，就是“傳統(tǒng)農(nóng)民的終結(jié)”。

　　中國(guó)有著悠久的農(nóng)業(yè)文明，農(nóng)民是社會(huì)的主體，土地是農(nóng)民生存的源泉。農(nóng)民世代依附在特定村落的土地上，沒(méi)有特殊的緣故誰(shuí)也不愿意遠(yuǎn)離自己的家園。在農(nóng)民的理念當(dāng)中，土地具有可靠性，它可以一代一代傳承，取之不盡，用之不竭。中國(guó)共產(chǎn)黨人首先認(rèn)識(shí)到：“誰(shuí)贏得農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏得中國(guó)；誰(shuí)解決了土地問(wèn)題，誰(shuí)就能贏得農(nóng)民。”鑒于此，早在民主革命時(shí)期，我們就將中國(guó)革命與土地改革結(jié)合在一起，把貧苦農(nóng)民作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)在鄉(xiāng)村的基本力量，使中國(guó)革命取得了勝利。建國(guó)后，為了實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的宏偉目標(biāo)，使每一個(gè)農(nóng)民能夠擁有平等的土地權(quán)利，我們廢除了土地私有制，建立了由國(guó)家和集體所有的土地公有制。

　　但是，由于受生產(chǎn)力發(fā)展水平的限制，廣大農(nóng)民還缺乏集體化的迫切感和主動(dòng)性，所以人為主導(dǎo)的農(nóng)村土地變革并未取得預(yù)想的效果。為了中國(guó)城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必須要做相應(yīng)的變革。

　　農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革必然會(huì)遇到觀念的障礙，實(shí)施農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革，首先要解決兩個(gè)重要的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

　　將土地視為農(nóng)民的社會(huì)保障是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)變革的最大阻力

　　中國(guó)改革開(kāi)放后，農(nóng)民從集體土地上獲取了法定的使用權(quán)，生產(chǎn)積極性空前高漲，帶來(lái)全國(guó)農(nóng)業(yè)一派欣欣向榮的景象，那一塊塊土地成為大部分農(nóng)民生存保障的生產(chǎn)手段。

　　從生產(chǎn)方式上講，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)仍符合小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基本特征。一個(gè)農(nóng)戶就是一個(gè)獨(dú)立的生產(chǎn)單位，它要制定農(nóng)作物的生產(chǎn)計(jì)劃和了解市場(chǎng)行情，規(guī)劃勞動(dòng)力和相關(guān)生產(chǎn)要素的投入，謹(jǐn)慎地安排全家一年的消費(fèi)，保證家庭的安穩(wěn)和延續(xù)。這種經(jīng)營(yíng)方式雖以集體配置的土地為基本的生產(chǎn)條件，但其他不可或缺的生產(chǎn)要素如勞動(dòng)、資金、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)還是由農(nóng)民個(gè)人提供，而且這些生產(chǎn)要素只有有機(jī)地結(jié)合起來(lái)才會(huì)產(chǎn)生生產(chǎn)力，才會(huì)創(chuàng)造出適合人們需要的使用價(jià)值。所以，農(nóng)民是通過(guò)在土地上勞動(dòng)和其他相關(guān)生產(chǎn)要素的投入，才獲得了生存所需要的物質(zhì)產(chǎn)品，從而在一個(gè)個(gè)家庭范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了生存保障，顯然，這種保障的性質(zhì)是農(nóng)民的自我保障。

　　有學(xué)者認(rèn)為，因?yàn)槭羌w將土地的使用權(quán)配置給農(nóng)民，所以農(nóng)民個(gè)體從土地上獲取的保障即為社會(huì)保障，這也是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的立法政策依據(jù)。這種認(rèn)識(shí)不夠全面。

　　一是土地作為一項(xiàng)基本的生產(chǎn)要素，不管它是由誰(shuí)來(lái)提供，都不可能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)保障功能。況且在法律上，農(nóng)民所以能夠取得一份土地的使用權(quán)，也是他們作為集體成員所應(yīng)享有的權(quán)利，不能理解這就是社會(huì)保障。

　　二是農(nóng)民集體所有權(quán)制度的設(shè)置，除抑制土地兼并，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公平獲取生存保障的物質(zhì)資料外，還在于更好地整合社會(huì)資源，提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。從社會(huì)保障的法律含義和基本人權(quán)分析，每一位包括農(nóng)民在內(nèi)的中國(guó)公民，都享有憲法規(guī)定的獲得物質(zhì)幫助的社會(huì)保障權(quán)，我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)�！边@一權(quán)利不因農(nóng)民擁有集體的一塊土地使用權(quán)而被抵消或消減。

　　從邏輯上講，如果將土地作為解決農(nóng)民的基本生存的社會(huì)保障，那么國(guó)家為了社會(huì)的長(zhǎng)治久安，為了填補(bǔ)公共財(cái)政在農(nóng)村地區(qū)的缺位，就必然要求農(nóng)村集體為每一位農(nóng)民均等地分配一塊土地，并長(zhǎng)久維持著這一均等的土地占有狀態(tài)。所以土地分配要經(jīng)常調(diào)整、不斷均衡，并嚴(yán)格禁止土地向個(gè)別民間的經(jīng)營(yíng)者集中。

　　土地的均分制在中國(guó)由來(lái)已久，它與傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，與億萬(wàn)農(nóng)民的土地觀念相契合，曾長(zhǎng)期地為中國(guó)農(nóng)村構(gòu)筑了一張強(qiáng)大的保護(hù)網(wǎng)。然而在現(xiàn)代社會(huì)，工業(yè)化和城市化的發(fā)展已經(jīng)逐漸打破了這張保護(hù)網(wǎng)。隨著公共社會(huì)的需求的日漸急切和農(nóng)村人口的不斷流動(dòng)和增減，農(nóng)民土地的均等不可能長(zhǎng)久地維持，土地的合理、有序的流轉(zhuǎn)和集中趨勢(shì)已不可避免。

　　實(shí)際上，對(duì)土地保障功能和均田意識(shí)的認(rèn)同是中國(guó)傳統(tǒng)土地觀念的集中表現(xiàn)，將土地視為農(nóng)民的社會(huì)保障已經(jīng)是遏制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革的最大阻力。對(duì)此，如果不能從發(fā)展的視角進(jìn)行思考和認(rèn)識(shí)，就不可能找到解決中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在所面臨的各種問(wèn)題的方法。

　　滯后的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是延緩農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化的根本原因

　　按傳統(tǒng)土地價(jià)值理論，土地是自然產(chǎn)物，非勞動(dòng)產(chǎn)品，不具備價(jià)值因素。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這種土地價(jià)值觀念是分析和處理工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村生產(chǎn)布局的思想基礎(chǔ)。

　　但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這一價(jià)值觀念已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地能夠產(chǎn)生資本化的地租，地租用貨幣表現(xiàn)出來(lái)價(jià)格，土地有了價(jià)值就可以作為商品在市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)。在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，土地?cái)?shù)量雖然不會(huì)改變，但土地使用的密度可以增加，一塊土地有了多次體現(xiàn)價(jià)值的可能，在同樣面積的土地上，能夠產(chǎn)生出不同的使用價(jià)值和價(jià)值。通常哪里集中的人力、資源和資金越多，哪里的土地價(jià)格就越高。許多情況下，土地的使用價(jià)值和價(jià)值是與土地所處的位置遠(yuǎn)近以及城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)程度直接相關(guān)聯(lián)的。雖然土地的位置是固定的，但土地的價(jià)值可以通過(guò)貨幣資本的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地有了很強(qiáng)的融資功能。

　　所以，只要社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，只要法律和管理體制能夠盡快適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地價(jià)值就可能得到充分的體現(xiàn)。

　　據(jù)2010年人口普查統(tǒng)計(jì)，中國(guó)內(nèi)地總?cè)丝诩s13.4億人，其中居住在城鎮(zhèn)人口約6 .7億人，除市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的流動(dòng)人口約2 .2億人。這表明中國(guó)已有很大一部分農(nóng)民進(jìn)入城市化的軌道，他們的生活空間和主要的收入來(lái)源均在城市，傳統(tǒng)的人地依附關(guān)系已經(jīng)發(fā)生變化。農(nóng)民一旦轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械膭趧?dòng)者，其社會(huì)身份、生產(chǎn)和生活方式、價(jià)值觀念即發(fā)生改變，這一改變也直接或間接地影響到在鄉(xiāng)農(nóng)民。農(nóng)民這種身份轉(zhuǎn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要事件，它的基本完成將意味著傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民消失。

　　農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)，尤其與土地流轉(zhuǎn)制度的合理配置密不可分。改革開(kāi)放后，我們經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，一大部分農(nóng)民已轉(zhuǎn)換到非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上來(lái)，但由于嚴(yán)格的戶籍、就業(yè)和土地流轉(zhuǎn)等制度的限制，進(jìn)城農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間不能取得市民身份，也不能享受到市民所享有的權(quán)利，他們是城市的建設(shè)者，卻不是城市的真正成員，更不是城市的主人。

　　農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化的滯后已嚴(yán)重制約了中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程。造成以上問(wèn)題的原因是多方面的，但農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度特別是土地流轉(zhuǎn)制度的不合理或缺陷，是進(jìn)城農(nóng)民始終不能徹底與土地脫鉤、不能使農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)化的根本原因。

　　我們將土地作為一項(xiàng)包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)民的社會(huì)保障，是以限制土地的合理流轉(zhuǎn)為代價(jià)的，它的直接后果是在土地上束縛了農(nóng)民的自由流動(dòng)，這和國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的進(jìn)程是相矛盾的。

　　要改變這一狀況，就應(yīng)改變傳統(tǒng)的土地價(jià)值觀念，重新認(rèn)識(shí)農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)化中與土地的關(guān)聯(lián)，加快建立全民性、一體化的社會(huì)保障體系，努力推動(dòng)土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村土地向種田能手和專業(yè)人員有條件地集中，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)�；a(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化。

　　與此同時(shí)，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革將為城市化的健康發(fā)展增添廣闊空間和活力，為加快農(nóng)村向城市變遷、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化提供法律保障。農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革須從集體土地所有權(quán)制度的改革開(kāi)始，農(nóng)民土地使用權(quán)制度的變革是推進(jìn)我國(guó)城市化發(fā)展的根本動(dòng)力。

　　(作者為中國(guó)民法學(xué)研究會(huì)顧問(wèn))