漫畫：李楚翹

　　引子

　　在大家的印象之中，攤販和城管一直是冤家，打過(guò)不少次“游擊戰(zhàn)”，上演過(guò)許多恩怨情仇，暴力抗法與暴力執(zhí)法現(xiàn)象屢見不鮮。不過(guò)這一局面有望得到改變。7月初，廣東省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)公布《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例（草案修改征求意見稿）》，將通過(guò)政府劃定“合法擺攤區(qū)”的方式，允許路邊攤存在。條例規(guī)定，在不影響安全、交通、市容等情況下，在城市非主干道兩側(cè)臨時(shí)指定一定路段、時(shí)段供臨時(shí)性指定區(qū)域攤販經(jīng)營(yíng)。攤販只要取得登記卡，就可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。本期“思與辨”就此話題展開討論。

　　■ 主持人： 尹傳剛（深圳特區(qū)報(bào)評(píng)論員）

　　■嘉 賓： 喻 鋒（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）

　　劉國(guó)強(qiáng)（四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授）

　　上官酒瑞（上海市委黨校政治學(xué)教研部副教授）

　　城管部門要有清晰的執(zhí)法邊界

　　主持人：城管和攤販之間頻發(fā)沖突，根源在哪兒？

　　劉國(guó)強(qiáng)：我覺得城管問(wèn)題的根源在于政府的城市管理理念、管理模式與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的沖突性。擺地?cái)偟�，�?duì)原有城市秩序產(chǎn)生了很大影響，但這是現(xiàn)實(shí)生存的需要。而政府追求城市管理的規(guī)范性，這一訴求本身具有合理性。以城管部門這一法律身份并不明確的執(zhí)法主體來(lái)承擔(dān)這樣的重任，且加上“文明城市評(píng)比”或城市重要活動(dòng)，整治攤販往往被政府提升到城市形象建設(shè)的高度，這使城管執(zhí)法任務(wù)往往具有剛性，而攤販雖處弱勢(shì)，但其生存境況卻使其難以放棄擺攤謀生的方式，而在受到罰沒處分時(shí)，也可能采取極端的對(duì)抗方式。在這種情況下，不管如何強(qiáng)調(diào)執(zhí)法方式，沖突都是無(wú)法避免的。

　　上官酒瑞：環(huán)境整潔、安全有序是城市建設(shè)最基本的需求，這就需要有城市管理，需要相應(yīng)的管理隊(duì)伍嚴(yán)格執(zhí)法；但同時(shí)，由于各種原因，有些人為了基本的生活需求就開始從事擺地?cái)偟嚷殬I(yè)，有些亂占馬路，影響城市秩序。在這樣的情況下，兩者之間的沖突不可避免地會(huì)發(fā)生。

　　喻鋒：城管和攤販之間是近乎一種模糊匹配的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。前者主要依據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法履職，所謂“城市市容和環(huán)境衛(wèi)生”是一個(gè)較為模糊和泛化的范疇，這就給了城管執(zhí)法部門很多自由裁量的空間和靈活性（另一方面也是模糊性）；而另一方面，后者從事各種小本經(jīng)營(yíng)，既不需要工商登記，也無(wú)法納入正常的稅收監(jiān)管和質(zhì)量安全監(jiān)管渠道，甚或衛(wèi)生防疫監(jiān)管也無(wú)法有效顧及。這勢(shì)必帶來(lái)沖突。城管部門若沒有清晰的執(zhí)法邊界，攤販們?nèi)魶]有明確的執(zhí)業(yè)邊界，二者的沖突將無(wú)法得到根本性的遏制。

　　推動(dòng)城管從“人治”走向“法治”

　　主持人：從破解城管與攤販沖突的根源著手，怎樣看廣東此次的立法探索？

　　上官酒瑞：長(zhǎng)期以來(lái)，城管尷尬在于執(zhí)法無(wú)據(jù)，如哪些地方可擺攤、哪些地方不可擺攤，亂擺攤?cè)绾翁幜P等，都沒有明確的法律規(guī)定，這導(dǎo)致城管執(zhí)法領(lǐng)域人治色彩濃厚，雙方矛盾無(wú)法解決。廣東的立法探索允許路邊擺攤，由政府劃定合法擺攤區(qū)，通過(guò)發(fā)放登記卡，向攤販?zhǔn)杖∫欢ǖ那鍧嵸M(fèi)、管理費(fèi)，目的就是為城管治理提供法律依據(jù)，推動(dòng)城管從“人治”走向“法治”，既規(guī)范城管的執(zhí)法行為，也約束攤販的經(jīng)營(yíng)行為，既保障攤販的基本生存權(quán)，也保障城管的執(zhí)法權(quán)。這樣的探索為城管執(zhí)法提供規(guī)范，避免暴力執(zhí)法行為，可提升城市管理績(jī)效，有助于維護(hù)城市基本秩序和安全；而辦理登記卡，讓攤販們?cè)趧澏ǖ膮^(qū)域“依卡經(jīng)營(yíng)”，有利于形成良好的經(jīng)營(yíng)氛圍；收取一定的管理費(fèi)，對(duì)改善環(huán)境衛(wèi)生、維護(hù)市場(chǎng)秩序也大有裨益。

　　當(dāng)然，立法要能夠真正執(zhí)行好、落實(shí)好，還需要結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化、具操作性。如登記卡辦理的條件和資格、合法擺攤區(qū)的劃定、管理費(fèi)的收取、城管違法執(zhí)法的處理等問(wèn)題都需要通過(guò)聽證會(huì)、市民調(diào)查等方式進(jìn)行合情合理的解決。否則立法就沒有權(quán)威，城管和攤販之間的矛盾就難于從根本上化解，城市有序管理也只能是一句空話。

　　劉國(guó)強(qiáng)：廣東以立法的形式允許和規(guī)范攤販的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，初步厘清了城市管理思路，我覺得這是解決城市路邊經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有益探索。設(shè)立城管部門或者說(shuō)城市管理的目的不是為了城市表面的高端大氣上檔次，而是以民生為主，以服務(wù)為主，給稍顯散亂的攤販合理的生存空間。在城管問(wèn)題上，疏導(dǎo)比強(qiáng)堵更重要，而設(shè)定條件允許擺攤則是這一理念的革新體現(xiàn)。

　　這一做法最直接的好處是，可以大大緩解城管部門與攤販的沖突。執(zhí)法效果當(dāng)遠(yuǎn)勝于“眼神執(zhí)法”、“圍觀執(zhí)法”、“下跪執(zhí)法”等所謂“柔性執(zhí)法”。而在另一方面，這一立法體現(xiàn)了政府在城市管理中的務(wù)實(shí)態(tài)度，政府不能簡(jiǎn)單地運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)解決城市管理過(guò)程中遇到的問(wèn)題，而是充分考量各種因素，體現(xiàn)出對(duì)人的關(guān)懷。適當(dāng)犧牲秩序來(lái)?yè)Q取社會(huì)和諧，這才是城市管理中的大智慧。

　　制定完備的法律，依法治理

　　主持人：國(guó)外是如何對(duì)路邊攤販進(jìn)行管理的，有哪些值得我們借鑒的地方？

　　上官酒瑞：最關(guān)鍵的就是依法管理。大多數(shù)國(guó)家都制定了相對(duì)完備的法律，就“誰(shuí)來(lái)管理、如何管理”等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，為管理者提供了充分有效的法律依據(jù)。如劃區(qū)管理就是很多國(guó)家采取的管理辦法，也就是通過(guò)劃分“允許經(jīng)營(yíng)區(qū)”、“限制經(jīng)營(yíng)區(qū)”、“禁止經(jīng)營(yíng)區(qū)”等，開辟專門區(qū)域，對(duì)街頭攤販進(jìn)行規(guī)范，有的國(guó)家還會(huì)在時(shí)間方面進(jìn)行限定。

　　就一些非法流動(dòng)區(qū)攤販的管理，各國(guó)通常也采取“柔性執(zhí)法”的方式，即執(zhí)法保持一定彈性，松緊有度，通常以教育、勸阻為主；當(dāng)然也堅(jiān)持原則，以不擾亂社會(huì)秩序、不影響交通為底線，嚴(yán)格管理。

　　劉國(guó)強(qiáng)：首先是相關(guān)管理法規(guī)較為完善。涉及食品等商品交易，需要有相應(yīng)的衛(wèi)生許可等要求，這使隨意擺攤行為大為受限。其次執(zhí)法主體明晰，相應(yīng)部門各負(fù)其責(zé)，沒有類似城管這樣的綜合執(zhí)法部門。影響治安由警察局管理，食品不合規(guī)范的由衛(wèi)生部門查處，比如像美國(guó)一個(gè)七歲小女孩擺攤賣檸檬水，衛(wèi)生部門就可依法禁止。

　　喻鋒：首先，明面上寬容，這體現(xiàn)在容忍流動(dòng)攤販在諸多地方擺攤設(shè)點(diǎn)。在歐洲，許多社區(qū)廣場(chǎng)平時(shí)有早市，周末有大集市，售賣各種農(nóng)副產(chǎn)品和小商品。在某些街區(qū)，周末或定期舉辦的古玩和跳蚤市場(chǎng)成為一道亮麗的風(fēng)景線。它基于這樣的城市管理理念：不能因?yàn)榻诸^攤販有礙觀瞻，就一刀切地加以取締。寬容只是“硬幣”一面，另一面則是政府對(duì)街頭攤販的管理暗下功夫，從準(zhǔn)入門檻、衛(wèi)生健康、分布密度等諸多方面嚴(yán)格要求。

　　一方面寬容，一方面依法約束，使城市更加具有人情味，令人安穩(wěn)安心，這樣的城市管理理念值得借鑒。