農(nóng)村土地問(wèn)題一直以來(lái)都是解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要突破口，作為最具中國(guó)特色的法律制度之一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義不言而喻。但現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)中不同價(jià)值目標(biāo)的沖突導(dǎo)致其制度功能受到極大制約，對(duì)權(quán)利主體的保護(hù)效能明顯不足。近期中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分離”改革方向，在這一背景下對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)型，不僅是實(shí)現(xiàn)其制度功能與價(jià)值的客觀基礎(chǔ)，也是農(nóng)地制度改革的應(yīng)有之義。

　　現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度存在的主要問(wèn)題

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的核心是在保障土地集體所有的基礎(chǔ)上最大限度地發(fā)揮私營(yíng)的效益。站在這一核心出發(fā)點(diǎn)上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度包含國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、集體經(jīng)濟(jì)組織利益以及農(nóng)戶利益四個(gè)方面的價(jià)值平衡。相對(duì)應(yīng)的，其制度架構(gòu)內(nèi)承擔(dān)著調(diào)整政治性價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)性價(jià)值目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)以及保障性價(jià)值目標(biāo)的重任。其中政治性價(jià)值目標(biāo)要求維持社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和地方行政管理，發(fā)揮基層民主；社會(huì)性價(jià)值目標(biāo)要求促進(jìn)公共利益和社會(huì)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)要求構(gòu)成農(nóng)民固有利益的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定良性發(fā)展，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)步；保障性價(jià)值目標(biāo)要求保障農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)以及期待利益的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)行的制度體系內(nèi)，以上四種價(jià)值目標(biāo)存在沖突。

　　政治性價(jià)值目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)的沖突。現(xiàn)有制度下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)為基礎(chǔ)，農(nóng)戶取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上被集體經(jīng)濟(jì)組織干預(yù)和決定，經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)追求的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性受制于行政管理而難以得到實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政治性價(jià)值目標(biāo)要求維持社會(huì)公平，采取“均田地”的分配方式來(lái)予以保障。以土地分散經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，限制了經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)所追求的財(cái)產(chǎn)效率屬性。

　　經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)與社會(huì)性價(jià)值目標(biāo)的沖突。經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)崇尚經(jīng)濟(jì)效率而社會(huì)性價(jià)值目標(biāo)則追求社會(huì)公平。在實(shí)踐中這種沖突具體表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)受到阻礙，絕大部分農(nóng)戶都處于土地分散經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，在一定程度上與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程背道而馳。

　　政治性價(jià)值目標(biāo)與保障性價(jià)值目標(biāo)的沖突。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度承載著發(fā)揮基層民主與實(shí)現(xiàn)地方行政管理的功能，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)受制于集體經(jīng)濟(jì)組織與各級(jí)政府的管理導(dǎo)致了許多鄉(xiāng)村組織惡意干預(yù)以牟取私利的現(xiàn)象。同時(shí)在補(bǔ)償問(wèn)題上，絕大部分地方政府采取的是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式，農(nóng)戶很難得到經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的土地增值補(bǔ)償。

　　“三權(quán)分離”農(nóng)地制度的現(xiàn)實(shí)意義

　　農(nóng)村土地“三權(quán)分離”明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，調(diào)和了不同價(jià)值目標(biāo)之間的矛盾，為解決農(nóng)村土地問(wèn)題建立了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

　　“落實(shí)集體所有權(quán)”明確了農(nóng)村土地的所有權(quán)權(quán)屬，在此基礎(chǔ)上農(nóng)村土地所有權(quán)的行使者得以明確，避免了發(fā)包方主體的模糊不清，更好地發(fā)揮基層民主。同時(shí)加強(qiáng)了集體所有權(quán)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等的控制，使集體土地的收益真正為集體成員分享，保障了集體成員合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

　　“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”一直以來(lái)都是廣大農(nóng)民最質(zhì)樸的要求，“三權(quán)分離”農(nóng)地制度明確了土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的制度內(nèi)涵，即“長(zhǎng)久不變”的核心是承包權(quán)而非經(jīng)營(yíng)權(quán)，是土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變而不是土地經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變。明確這一制度內(nèi)涵，對(duì)于強(qiáng)化地權(quán)穩(wěn)定性、保障農(nóng)民土地權(quán)益、刺激對(duì)土地的長(zhǎng)期投入等方面，均有重要意義。

　　“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”解開了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的困境�，F(xiàn)行制度體系下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需要發(fā)包方同意，需要嚴(yán)格審查主體資格和農(nóng)地用途，并且對(duì)農(nóng)民的定義更趨近于一種身份屬性而非職業(yè)特性，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)困難，農(nóng)民的生活狀況難以得到改善�！叭龣�(quán)分離”農(nóng)地制度盤活了農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，放開了對(duì)于非農(nóng)主體的嚴(yán)苛限制，有效地化解了這一困局。

　　“三權(quán)分離”背景下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的轉(zhuǎn)型方向

　　我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段，我們應(yīng)著力于將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正打造成具有確定法律含義和健全權(quán)能體系的民事權(quán)利，從而保障農(nóng)地制度的穩(wěn)定，改善農(nóng)民生活。

　　首先，不同價(jià)值目標(biāo)的沖突集中體現(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管控上。我們應(yīng)當(dāng)在保障基層民主得以發(fā)揮的基礎(chǔ)上，盡量分離公共事務(wù)與經(jīng)濟(jì)事務(wù)。使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有和公共事務(wù)的參與權(quán)相區(qū)別，從而使農(nóng)民脫離身份化的限制，轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)特性的概念。

　　其次，在保障土地集體所有的前提下，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為去身份性的純粹物權(quán)，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)體法上的權(quán)能。同時(shí)為承包農(nóng)戶“出農(nóng)”和非承包農(nóng)戶“入農(nóng)”提供條件，加速城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

　　再次，應(yīng)當(dāng)完善土地糾紛的裁決機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)承包農(nóng)戶的保護(hù)。我們應(yīng)當(dāng)著眼于加強(qiáng)行政救濟(jì)程序的公開性和獨(dú)立性，保障承包農(nóng)戶的知情權(quán)與聽證權(quán)。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的仲裁機(jī)制，將土地征收糾紛與補(bǔ)償糾紛也納入到其仲裁范圍之內(nèi)。同時(shí)也要充分發(fā)揮調(diào)解等非訴程序的作用，切實(shí)保障承包農(nóng)戶合法權(quán)益不受侵害。

　　民以食為天，食以糧為先�！叭龣�(quán)分離”改革方向的提出，為土地制度的創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。我們應(yīng)直面中國(guó)國(guó)情，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)好農(nóng)村人地關(guān)系，完成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)過(guò)渡。