■ 沈榮華

　　提要

　　應(yīng)當(dāng)看到，消減“含金量高”的審批，觸及的利益更深，改革的難度更大，僅僅靠部門“自己改自己”是不現(xiàn)實(shí)的。在以往的改革中，不少部門把利益關(guān)系不大或無關(guān)緊要的審批去掉了，而“含金量高”的卻抓住不放，出現(xiàn)避重就輕、合并打包、明減暗不減等情況，就說明了這一點(diǎn)。

　　改革市場(chǎng)監(jiān)管的體制機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管方式，從重事前控制向重事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)常態(tài)化的過程監(jiān)管和合規(guī)性監(jiān)管，如推行隨機(jī)抽查、違法黑名單、責(zé)任追溯、信用管理、違規(guī)重罰、社會(huì)輿論監(jiān)督等行之有效的監(jiān)管制度，提高監(jiān)管能力和效能，做到放活與監(jiān)管同步到位。

　　行政審批改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口。一年多來，本屆政府已取消下放數(shù)百項(xiàng)項(xiàng)審批事項(xiàng)，完成預(yù)定目標(biāo)過半，產(chǎn)生了積極作用�，F(xiàn)在，改革進(jìn)入到深水區(qū)，面臨的多是難啃的硬骨頭。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，更多釋放改革紅利，需要解決好五個(gè)方面的問題。

　　一、減少審批項(xiàng)目著重要看含金量

　　根據(jù)政府改革的部署，今年要再取消下放審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上，地方政府也先后提出了減少審批的數(shù)量指標(biāo)。這里就有一個(gè)怎樣“砍”的問題。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，減少審批不光看數(shù)量，還要重質(zhì)量，優(yōu)先消減那些“含金量高”的審批事項(xiàng)。這種“權(quán)力減法”，對(duì)投資創(chuàng)業(yè)影響大，受益面廣，更能有效激發(fā)市場(chǎng)的活力。每減少一個(gè)這樣的審批，就意味著相關(guān)領(lǐng)域的管制放松、門檻降低或壟斷破除，帶來投資貿(mào)易的便利化。國(guó)務(wù)院部門前幾批取消下放的投資核準(zhǔn)、企業(yè)登記、城際鐵路建設(shè)、機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建、基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)、省際貨物水運(yùn)等含金量較高的審批項(xiàng)目，促進(jìn)了相關(guān)投資增長(zhǎng)，就見證了這一點(diǎn)�？梢哉f，減少審批事項(xiàng)的含金量越高，釋放的改革紅利也越多。

　　向改革要?jiǎng)恿�，必須聚焦“含金量高”的審批，重點(diǎn)抓住企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)流通等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把權(quán)力直接放給市場(chǎng)和企業(yè)，落實(shí)企業(yè)投資的自主權(quán)。凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府不再審批，如對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照“誰投資、誰收益、誰擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，由市場(chǎng)主體自主決策，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勝劣汰的作用。除了重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域放權(quán)外，教育、科技、安全等社會(huì)領(lǐng)域也要大力減少審批，去掉沒必要的資格資質(zhì)認(rèn)定、學(xué)科點(diǎn)職稱點(diǎn)許可、基地園區(qū)認(rèn)定、鑒定年檢審批等，充分釋放社會(huì)活力和創(chuàng)新能力。應(yīng)當(dāng)看到，消減“含金量高”的審批，觸及的利益更深，改革的難度更大，僅僅靠部門“自己改自己”是不現(xiàn)實(shí)的。在以往的改革中，一些部門把利益關(guān)系不大或無關(guān)緊要的審批去掉了，而“含金量高”的卻抓住不放，出現(xiàn)避重就輕、合并打包、明減暗不減等情況，就說明了這一點(diǎn)。解決的辦法，還是要靠上級(jí)推動(dòng)、專業(yè)部門督查和部門主動(dòng)合力改，靠“開門搞改革”借助外力改，凝聚各方面力量攻克難關(guān)。

　　二、行政審批向負(fù)面清單管理模式邁進(jìn)

　　行政審批改革走到今天，該改的已改了不少，需要尋求一種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府管理模式來改造傳統(tǒng)行政審批。十八屆三中全會(huì)提出，要建立統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，推行負(fù)面清單管理模式。這就指明了行政審批改革的路向，是實(shí)質(zhì)性的突破。實(shí)行負(fù)面清單管理模式，清單之外的政府不再審批，各類市場(chǎng)主體都可依法平等進(jìn)入，這樣就可盡量縮小政府審批的范圍，加上清單相對(duì)明確和透明，有利于減少審批自由裁量權(quán)，防止不當(dāng)限制和行政壟斷，為各類主體提供更大發(fā)展空間，因而是一種更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理模式。

　　負(fù)面清單管理在我國(guó)還處于研究探索的階段，需要結(jié)合權(quán)力清單制度加快推行。第一，要體現(xiàn)市場(chǎng)決定資源配置的要求，盡可能減少政府的審批范圍，消除不合理限制，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，不能讓負(fù)面清單的限制比以前還要多還要長(zhǎng)。第二，清單規(guī)定要清晰可操作，明確列出禁止或限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域和業(yè)務(wù)，開出具體的限制措施，不給自由裁量權(quán)留空間。第三，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，拿不準(zhǔn)的可先不列入，主要實(shí)行事后合規(guī)監(jiān)管，視情況逐步調(diào)整。

　　三、把過多的前置性審批減下來

　　現(xiàn)在政府審批數(shù)量已大幅減少，但許多企業(yè)和公眾仍覺得審批事項(xiàng)過多，時(shí)間過長(zhǎng)。為什么會(huì)這樣？調(diào)研分析表明，主因在于前置性審批過多過亂，各種資質(zhì)和認(rèn)定的重重審查拉長(zhǎng)了審批過程。

　　壓縮前置性審批應(yīng)當(dāng)取消那些法律規(guī)定以外或沒有必要審查的前置條件。例如，不同部門沒有必要進(jìn)行重復(fù)的資質(zhì)和認(rèn)證審查，沒有必要進(jìn)行能否盈利、是否產(chǎn)能過剩等實(shí)質(zhì)性審查，因?yàn)樵谶@方面企業(yè)更在行，虧本的事是不會(huì)干的。政府審查應(yīng)更多關(guān)注項(xiàng)目投資后的作用和效果，如產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，更多關(guān)注項(xiàng)目的合規(guī)性審查，據(jù)此確定需要審查的內(nèi)容和部門。同時(shí)，還要優(yōu)化審批流程，整合審批事項(xiàng)，推行并聯(lián)審批、項(xiàng)目代理等項(xiàng)制度，推行一個(gè)窗口對(duì)外和一站式審批，取消和規(guī)范前置性審批，提高審批效能。

　　四、全面清理各種隱性的變相的行政審批

　　國(guó)務(wù)院60個(gè)部門已公布現(xiàn)有審批事項(xiàng)共1235個(gè)，地方政府也先后公布了各自的審批事項(xiàng)，亮出了“家底”，確定了權(quán)力清單。那么，政府部門是否只行使清單上的審批權(quán)？還有沒有其他審批事項(xiàng)？從實(shí)際情況看，現(xiàn)在顯性的、表面的審批確實(shí)減少了，而隱性的、變相的行政審批仍有不少。

　　一是國(guó)務(wù)院部門權(quán)力清單已鎖定現(xiàn)有非許可審批事項(xiàng)，而地方版的權(quán)力清單，有的列出非許可審批事項(xiàng)，有的則沒有單獨(dú)列出，特別是用紅頭文件設(shè)定的面向社會(huì)的審批事項(xiàng)，如各種審定、登記、批準(zhǔn)、認(rèn)證等，尚未清理取消，都屬于變相的行政審批。

　　二是各級(jí)政府部門設(shè)有大量的評(píng)比、達(dá)標(biāo)、評(píng)估、檢查等管理事項(xiàng)，名義上是推動(dòng)工作，不是行政審批，但由于隱含經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，如財(cái)政撥款、基金資助、政府采購(gòu)優(yōu)先等，人們趨之若鶩，相互競(jìng)爭(zhēng)，其中有些活動(dòng)演變?yōu)橐环N變相審批。

　　三是一些政府部門下屬的企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等，打著主管部門的旗號(hào)，設(shè)有各種形式的認(rèn)證、年檢、鑒定、評(píng)估、審查等，而且多是“有償服務(wù)”，雖然不叫行政審批，但不獲準(zhǔn)你就不能從事相關(guān)活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是一種變相審批。

　　上述審批中，有是合理合規(guī)的，但也有許多既不合理也不合規(guī)，給企業(yè)和公眾增添了額外負(fù)擔(dān)。下一步改革，不僅應(yīng)減少明面上的行政審批，也要清理各種隱性的變相的審批。

　　五、從事前審批向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變

　　李克強(qiáng)總理一再?gòu)?qiáng)調(diào)，簡(jiǎn)政放權(quán)不是一放了之，在放權(quán)的同時(shí)必須加強(qiáng)監(jiān)管，為各類市場(chǎng)主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境。那么怎樣才能加強(qiáng)監(jiān)管？應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)在的市場(chǎng)主體成千上萬，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)雜多變，靠幾個(gè)監(jiān)管部門是查不過來的，靠出了問題就搞突擊大檢查效果也不理想。這就需要按市場(chǎng)監(jiān)管的規(guī)律，改革市場(chǎng)監(jiān)管的體制機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管方式，從重事前控制向重事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)常態(tài)化的過程監(jiān)管和合規(guī)性監(jiān)管，如推行隨機(jī)抽查、違法黑名單、責(zé)任追溯、信用管理、違規(guī)重罰、社會(huì)輿論監(jiān)督等行之有效的監(jiān)管制度，提高監(jiān)管能力和效能，做到放活與監(jiān)管同步到位。

　�。ㄗ髡呦抵袊�(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)、研究員）