□涂永珍

　　黨的十八大以來，在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，河南堅持“為耕者謀利，為食者造�！钡姆⻊�(wù)理念，以守住管好“天下糧倉”為使命，加速推進(jìn)河南糧食生產(chǎn)核心區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃。2013年河南糧食總產(chǎn)量1142.73億斤，連續(xù)10年居全國首位、連續(xù)4年超過500億公斤，用占全國6%的耕地生產(chǎn)了全國10%以上的糧食,不僅解決了近億人口的吃飯問題，每年還調(diào)出150億公斤的原糧及加工制品,為維護(hù)國家糧食安全做出了突出貢獻(xiàn)。國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)規(guī)劃實(shí)施3年多來，河南在全國發(fā)展大局中的地位進(jìn)一步提升，國家對我省的農(nóng)業(yè)扶持政策不斷加強(qiáng)，加之糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，為糧食深加工業(yè)開拓了廣闊市場，在此戰(zhàn)略規(guī)劃之下，我省糧食行業(yè)面臨難得的發(fā)展機(jī)遇。但同時，河南實(shí)施糧食生產(chǎn)區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃也面臨著問題和隱憂，需構(gòu)建保障國家糧食安全的法律監(jiān)管體系。

　　實(shí)施糧食生產(chǎn)核心區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃面臨的問題和隱憂

　　“空心村”現(xiàn)象愈演愈烈，高產(chǎn)耕地流失大。近些年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)以及非農(nóng)建設(shè)占用等因素影響，我省的高產(chǎn)耕地流失速度快，比如豫西、豫南地區(qū)農(nóng)民建房占地幾乎達(dá)到被占耕地面積的36.5%，他們大多是“一戶多宅”和在承包地上搭建廠房發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，導(dǎo)致大量高產(chǎn)田流失，危及國家糧食安全。

　　糧食企業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，成為糧食安全的一大隱患。作為糧食主產(chǎn)區(qū)的河南國有糧食企業(yè)的總體現(xiàn)狀是規(guī)模小、資源配置分散、政策依賴性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)集中度和產(chǎn)品附加值低，整體面臨發(fā)展瓶頸。不但和國內(nèi)周邊省份的大型糧食企業(yè)相比，“散小弱”情況非常突出，同時，在發(fā)達(dá)國家巨額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的支持下，一些廉價農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)逐步占領(lǐng)我省農(nóng)產(chǎn)品市場，對我省一些農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和價格也產(chǎn)生了很大影響，使我省糧食企業(yè)在與外資企業(yè)的競爭中也處于明顯的劣勢。

　　農(nóng)業(yè)比較效益下降，農(nóng)民種糧積極性不高。我省農(nóng)業(yè)比較效益不高，主要體現(xiàn)在兩個方面，一是糧食生產(chǎn)收益不高。據(jù)調(diào)查，我省純種糧農(nóng)戶年均收入為1200元，而種植高效經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)戶年均收入為9000元，從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工年均收入為19000元。二是種糧成本上升、收益下降。2013年，小麥、玉米畝均總成本為562元和780元，而國家對河南種糧農(nóng)民的綜合補(bǔ)貼為594億元，平均每畝僅113元。

　　需要構(gòu)建確保國家糧食安全的法律監(jiān)管體系

　　加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格治理“空心村”、“空心宅”。2012年，時任省長的郭庚茂就指出，保糧要先保地，通過保地來確保產(chǎn)量。所以，相關(guān)部門要嚴(yán)格按照國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》和《河南省村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)規(guī)劃管理（修正案）條例》等對“空心村”和“空心宅”進(jìn)行整治，對無人居住的宅基地可以置換出來進(jìn)行養(yǎng)殖和復(fù)墾，或者按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定流轉(zhuǎn)給需要宅基地之戶，對建房農(nóng)戶不辦手續(xù)，少批多占土地的行為從嚴(yán)處罰，保護(hù)高產(chǎn)農(nóng)田得到合理的開發(fā)和使用。

　　整合重組糧食企業(yè)，依法全面提升河南糧食企業(yè)的綜合競爭力。首先，針對河南省糧食企業(yè)“散小弱”狀況，目前應(yīng)積極貫徹省委2014年2號文件精神，根據(jù)《公司法》規(guī)定，以省直糧食企業(yè)為依托，整合有條件的省轄市糧食企業(yè)，通過資產(chǎn)重組、業(yè)務(wù)整合、法律支持，完成跨行政區(qū)域、跨所有制的河南糧食集團(tuán)公司的組建工作，為河南糧食核心區(qū)建設(shè)構(gòu)建戰(zhàn)略性支撐產(chǎn)業(yè)。其次，依據(jù)《反壟斷法》，遏制跨國農(nóng)業(yè)企業(yè)的壟斷行為。最后，完善《外資并購法》，建立外資并購境內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)的安全審查機(jī)制。

　　“依法補(bǔ)農(nóng)”，形成保護(hù)糧食補(bǔ)貼的法律體系，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性。在我國，糧食補(bǔ)貼政策至今沒有長期穩(wěn)定的法律保障，糧食直補(bǔ)政策的臨時性和階段性很難真正保護(hù)種糧農(nóng)民的利益。我們應(yīng)該通過立法，把糧食補(bǔ)貼的政策目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)措施法律化，形成一個完整、科學(xué)的糧食補(bǔ)貼法律體系。首先，把按耕地面積的糧食補(bǔ)貼方式，改為按向國家交糧數(shù)量對糧農(nóng)進(jìn)行直補(bǔ)的方式，建立以糧食實(shí)際產(chǎn)量和流通量為主的多形式糧食補(bǔ)貼制度。其次，完善糧食補(bǔ)貼的相關(guān)配套措施：一是逐步提高糧食直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，對國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)，可以適當(dāng)增加中央財政轉(zhuǎn)移支付在補(bǔ)貼中的比例。二是實(shí)行糧食直補(bǔ)和糧食價格支持相結(jié)合，對每種農(nóng)產(chǎn)品價格都設(shè)定目標(biāo)價格，當(dāng)糧食有效價格低于目標(biāo)價格時，政府就應(yīng)該進(jìn)行價格支持保護(hù)農(nóng)民的利益不受損。三是完善與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格掛鉤的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼機(jī)制。

　　盡快完成《河南省省級儲備糧管理辦法》修訂工作，實(shí)現(xiàn)糧食儲備與監(jiān)管分離。目前中儲糧系統(tǒng)是“兩級法人三級管理”，河南分公司作為中儲糧總公司派出機(jī)構(gòu)，不具有企業(yè)法人資格，下屬糧庫是獨(dú)立核算的企業(yè)法人，所以分公司對下屬糧庫主要是人事管理。各糧庫在糧食購銷等業(yè)務(wù)運(yùn)營上有相當(dāng)大的自主權(quán)。建議《河南省省級儲備糧管理辦法》修訂案應(yīng)根據(jù)“政企分開，糧食儲備和經(jīng)營分開”的原則，真正實(shí)現(xiàn)糧食儲備與監(jiān)管的分離，科學(xué)設(shè)置中儲糧河南分公司及下屬糧庫的法人治理結(jié)構(gòu)，并可實(shí)行片區(qū)巡視管理制度，加大責(zé)任追究力度。⑥5

　�。ㄗ髡呦岛幽鲜∥h校教授）