什么造成了城鎮(zhèn)居民與外來務(wù)工人員生活在一個(gè)城市，卻享受著不同的城市禮遇？復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長、城市與區(qū)域發(fā)展研究中心主任王桂新認(rèn)為，以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)體制是導(dǎo)致福利差異的根本原因。“長期以來，這一體制把國民劃分為農(nóng)村人口和城市人口兩大集團(tuán)，賦予二者不平等的權(quán)益，并對(duì)二者的權(quán)益制度化、固定化。改革開放以來，這種狀況雖有所改善，但這城鄉(xiāng)兩大人口集團(tuán)之間長期形成的現(xiàn)實(shí)不平等仍嚴(yán)重存在�！蓖豕鹦抡f。

　　一紙戶籍，界定了身份，也為城鎮(zhèn)居民和城市外來務(wù)工人員享受的公共服務(wù)拉開了鴻溝。

　　在中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院教授蔡禾看來，我國目前的戶籍制度將戶口與其所享有的公共產(chǎn)品捆綁在一起，獲得某地戶口才能享受當(dāng)?shù)氐墓卜⻊?wù)。因此，推動(dòng)公共服務(wù)均等化并不僅僅是解決城鄉(xiāng)差距問題，而應(yīng)著眼于如何分離戶口與依附在戶口上的權(quán)利。

　　用一張紙的變化推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化

　　近年來，城鎮(zhèn)化成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中難以回避的關(guān)鍵詞。城鎮(zhèn)化以充足的勞動(dòng)力和良好的基礎(chǔ)設(shè)施為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展創(chuàng)造了有利的環(huán)境，讓人們從農(nóng)業(yè)部門流向效率更高的部門。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力約1.5億，這些勞動(dòng)力大部分流向了城市。

　　然而，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也不可避免地出現(xiàn)了一些問題。一些地方政府舉債投資、人工造城，靠土地財(cái)政過活，盡管快速提升了城鎮(zhèn)化率，但卻造成土地價(jià)格和房價(jià)高漲、社會(huì)成本高昂、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高懸的“三高”，多地出現(xiàn)房屋入住率低、入城農(nóng)民待遇低、被征農(nóng)村土地補(bǔ)償?shù)偷摹叭汀爆F(xiàn)象。

　　數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)化水平（即城鎮(zhèn)常住人口占城鎮(zhèn)人口的比例），從1982年第三次人口普查時(shí)的20%左右增加到2010年的49.7%，2011年首次突破50%，2013年末達(dá)53.7%。但這些數(shù)字背后，一個(gè)不容忽視的事實(shí)是：近10年來我國的城鎮(zhèn)化主要由“非戶籍城市人口”的增加所推動(dòng)。盡管城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，但戶籍的城鎮(zhèn)化卻不足36%。這意味著，因?yàn)橐粡埣埖牟町悾罅縼碜赞r(nóng)村的人口只是常住城市，未能取得城市居民身份，不能享受相應(yīng)的福利待遇，也不能完全融入城市。城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度雖快，市民化進(jìn)程卻滯后嚴(yán)重。

　　在王桂新看來，沒有城市戶籍的城市常住人口只是實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村到城市的集中化、由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，但遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦氖忻窕^程，“在這一意義上，我國快速發(fā)展的城市化，還只是一種不徹底的‘半城市化’，或者說還不是一種完全意義上的正常的、有質(zhì)量的城市化”。

　　國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013年統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2013年末我國城鎮(zhèn)就業(yè)人口3.82億，全國農(nóng)民工總量為2.69億，其中（在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)6個(gè)月以上的）外出農(nóng)民工1.66億。外出農(nóng)民工已占城鎮(zhèn)就業(yè)的四成左右，關(guān)于人的城鎮(zhèn)化的呼聲也日漸高漲。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵曾多次表示，城鎮(zhèn)化最重要的是如何改善農(nóng)民工的公共服務(wù)，讓他們變成市民。

　　正是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新需要，今年出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出以人的城鎮(zhèn)化為核心，到2020年努力實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶；近日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議提出：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　“以人為核心的城鎮(zhèn)化首先要解決農(nóng)民工市民化問題，要讓農(nóng)民進(jìn)城以后和城鎮(zhèn)居民享受均等的公共服務(wù)，也就是農(nóng)民進(jìn)城后可以與城鎮(zhèn)居民在居住、就業(yè)等方面享受均等待遇�！崩铊F說，“戶籍制度限制了農(nóng)民進(jìn)城后應(yīng)該享受的公共服務(wù)，推進(jìn)戶籍管理制度改革，就是要通過政府看得見的手把這些不合理政策進(jìn)一步取消。”

　　戶籍改革的硬骨頭怎么啃？

　　截至2013年底，重慶農(nóng)民工整體轉(zhuǎn)戶100萬戶，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2008年的28%提高至2013年的40%；近日，廣東表示將全面調(diào)整城市戶口遷移政策，進(jìn)一步放寬直系親屬投靠條件；全面放寬本科以上學(xué)歷畢業(yè)生入戶和中小城市（城鎮(zhèn)）落戶政策……

　　在戶籍制度改革上的努力一直沒有停止，改革要啃硬骨頭，而戶籍改革這塊硬骨頭看似更加難啃。戶籍改革的本質(zhì)是要?jiǎng)冸x附著在戶籍上的諸如教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等利益粘連，促進(jìn)人口的自由流動(dòng)，這或許也是戶籍制度改革的號(hào)角吹響多時(shí)但成效并不顯著的原因所在。

　　蔡禾表示，戶籍制度改革的重要途徑是將戶籍與依附其上的公共產(chǎn)品相分離，讓這個(gè)人口快速流動(dòng)的國家中的公民無論到哪里都能及時(shí)獲得必要的公共產(chǎn)品，而不是通過遷移戶口才能獲得。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田認(rèn)為，未來的戶籍制度改革方向是淡化戶籍，就是把與戶籍制度掛鉤的公共品服務(wù)慢慢取消�！叭绻幸惶�，中小學(xué)教育、高考、社保、醫(yī)療等都與戶籍制度脫鉤了，戶籍制度的改革任務(wù)也就基本上完成了。”

　　另外的現(xiàn)實(shí)是，中小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間有限，放開的中小城市的城市戶籍沒有太大的吸引力；越來越多的農(nóng)村人口不愿意放棄農(nóng)村戶籍。前不久一個(gè)調(diào)查顯示，我國75%以上外來打工者不愿放棄他們的農(nóng)村戶籍。

　　“原因很簡單，他們想獲得大都市、發(fā)達(dá)地區(qū)的戶籍卻得不到，而本地的城市戶籍對(duì)他們沒有吸引力。農(nóng)村戶籍還能有宅基地和承包地，土地是稀缺資源，未來增值潛力很大，那些早已進(jìn)城的農(nóng)民都不愿意放棄農(nóng)村的土地，他們覺得他們持有的農(nóng)村戶籍以后會(huì)越來越值錢�！编嶏L(fēng)田分析說。

　　因此，在鄭風(fēng)田看來，未來戶籍制度改革的一個(gè)方向是，將戶籍制度與城鄉(xiāng)一體化聯(lián)動(dòng)改革。土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)富，是戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進(jìn)城后，多數(shù)時(shí)候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，又不敢放棄農(nóng)村的土地。鄭風(fēng)田建議，外來人口多的城市，可以給外來人口解決戶籍等相關(guān)福利，讓外來人口擁有住房，而他們?cè)谠耐恋赜蓢矣袃斒栈�。同時(shí)，中央可以根據(jù)收回土地的指標(biāo)，給解決農(nóng)民戶籍的城市一定的建設(shè)用地指標(biāo)。

　　李鐵也認(rèn)為，如果農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)，戶籍制度改革所達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。此外，他表示，戶籍改革實(shí)行差別化政策是必需的�！坝械某鞘腥丝趪�(yán)重倒掛，就不可能和外來人口很少的城市使用相同政策。超大型城市面臨的問題和中小城市所面臨的問題也不一樣，城市的主城區(qū)和轄區(qū)也應(yīng)該有所區(qū)別�！保ū緢�(bào)記者 陳晨）

　　專家觀點(diǎn)

　　全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻：對(duì)于長期留在城市中的一部分農(nóng)民工，尤其是那些私營企業(yè)主和技能型農(nóng)民工，他們收入穩(wěn)定，適應(yīng)城市生活，可以優(yōu)先把這部分有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系、長期舉家工作生活在城市并基本融入城市的“沉淀型”流動(dòng)人口轉(zhuǎn)為城市居民，使其獲得城市歸屬感。對(duì)于非“沉淀型”流動(dòng)人口，則需要通過供給基本公共服務(wù)來保障其基本生存和發(fā)展，并逐步提升這部分流動(dòng)人口融入城市的能力。要通過提供職業(yè)培訓(xùn)提高農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)意識(shí)，降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本。還要加快城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，讓進(jìn)城農(nóng)民工能夠安居樂業(yè)。

　　中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉：農(nóng)民工市民化可以大幅度提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)參與率，增加勞動(dòng)供給，緩解勞動(dòng)力短缺和勞動(dòng)力成本上升的壓力�；竟卜⻊�(wù)的均等化，給農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供激勵(lì)，可以提高勞動(dòng)資源重新配置的效率。此外，農(nóng)民工在城里安家立業(yè)，可以大幅度提高居民消費(fèi)需求，對(duì)改變我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴外需和投資需求的不平衡狀況也有好處。

　　上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長左學(xué)金：戶籍改革思路不是強(qiáng)化戶籍門檻，而是淡化戶籍制度。戶籍制度改革應(yīng)該本著權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則。所謂權(quán)利義務(wù)對(duì)等，就是外來人口在城市里就業(yè)、納稅、盡義務(wù)的，就應(yīng)該享受到和戶籍人口一樣的公共服務(wù)，比如義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)等。最好的辦法是讓勞動(dòng)力有比較自由的流動(dòng)，如果城市需要，他們可以進(jìn)來，同時(shí)可以享受和義務(wù)對(duì)等的權(quán)利，不要把戶籍制度和享受權(quán)利之間的關(guān)系僵化。

　　上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院執(zhí)行院長陳憲：戶籍改革的方向是一步步剝離戶籍上所捆綁的福利，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，其實(shí)質(zhì)是將社會(huì)保障和農(nóng)村集體土地等制度整合在一起的綜合改革。政府應(yīng)該圍繞農(nóng)民市民化主題，針對(duì)戶籍制度、集體土地制度和社會(huì)保障制度等相關(guān)制度的改革做頂層設(shè)計(jì)，處理好其中的各種關(guān)系，并提出改革的方向。（陳晨整理）