□楊貴華

　　十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)�！痹诔擎�(zhèn)化的問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)“以人為核心”，是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的要求，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，體現(xiàn)了我國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)上的新理念。

　　“城鎮(zhèn)化”一詞出現(xiàn)要晚于“城市化”，它是一個(gè)中國(guó)特色的概念。由于中國(guó)人口多，城市設(shè)置門檻要求高。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的南方地區(qū)，有的鎮(zhèn)常住人口多達(dá)幾萬(wàn)人甚至更多，但依然為鎮(zhèn)的建制。城市化梯次推進(jìn)，也有一個(gè)由小城鎮(zhèn)到小城市、由小城市到中等城市再到大城市的過(guò)程。可以說(shuō)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)更能確切表述我國(guó)發(fā)展實(shí)際的概念。就其本質(zhì)而言，“城鎮(zhèn)化”和“城市化”是一致的。“城鎮(zhèn)化”概念中的城鎮(zhèn)本身就涵蓋了城和鎮(zhèn)，指的就是人類生產(chǎn)、生活由以農(nóng)村為主向以城鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也是城市特質(zhì)不斷生成并向農(nóng)村擴(kuò)散的過(guò)程。在這一過(guò)程中，小城鎮(zhèn)不僅是連接城市和農(nóng)村的過(guò)渡形態(tài)，也是城市特質(zhì)和城市文明向農(nóng)村擴(kuò)散和傳播的中間環(huán)節(jié)，但中國(guó)要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化進(jìn)而走向經(jīng)濟(jì)、政治、科技、社會(huì)、文化以及人的素質(zhì)等全方位的現(xiàn)代化，更要發(fā)揮城市的引領(lǐng)作用和輻射功能。

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)，工業(yè)化在我國(guó)的繼續(xù)推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的提速，客觀上對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展提出了新的要求。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”方針的提出和正式確定，全國(guó)各地城鎮(zhèn)化步伐進(jìn)一步加快。30年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，2013年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已超過(guò)54%。人口向城鎮(zhèn)、非農(nóng)領(lǐng)域的持續(xù)快速轉(zhuǎn)移，標(biāo)志著我國(guó)正邁進(jìn)以城鎮(zhèn)為引領(lǐng)、以工商服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代社會(huì)。但是，我們?cè)诳吹匠擎?zhèn)人口比重上升、城鎮(zhèn)數(shù)量增加、城市規(guī)模擴(kuò)大等數(shù)量指標(biāo)上的積極進(jìn)展時(shí)，還必須把握城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵和根本目標(biāo)。城鎮(zhèn)化具有多方面的豐富內(nèi)涵，但其根本目標(biāo)是通過(guò)城市特質(zhì)和城市文明的建構(gòu)和擴(kuò)展，全方位提高城鄉(xiāng)居民（包括身份轉(zhuǎn)變中的居民）的生活質(zhì)量，增進(jìn)他們的福祉。

　　城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要工作就是推進(jìn)“村改居”。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在我國(guó)的快速推進(jìn)，一方面需要大量農(nóng)村集體性質(zhì)的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，這就是所謂的“土地城鎮(zhèn)化”；另一方面，又需要成建制地將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，納入城市體系，實(shí)現(xiàn)戶籍身份、就業(yè)身份等的轉(zhuǎn)變�！按甯木印惫ぷ鏖_(kāi)展以來(lái)，取得了多方面的成績(jī)，但也存在一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，在一些地方，“村改居”只是簡(jiǎn)單地?fù)Q牌子（將“村民委員會(huì)”更名為“居民委員會(huì)”）、換戶口（戶籍由農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏�，“村改居”社區(qū)居民并未實(shí)現(xiàn)就業(yè)方式的“非農(nóng)化”轉(zhuǎn)變；其二，在社會(huì)保障和公共服務(wù)方面，“村改居”后居民也沒(méi)有享受城市居民的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)與原城市居民同等化待遇的目標(biāo)依然艱巨；其三，居民主體意識(shí)缺位，“村改居”過(guò)程對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，更多的是一個(gè)“被城市化”過(guò)程，多數(shù)人只是“村改居”過(guò)程中的被動(dòng)參與者，尚未成為“村改居”過(guò)程中的能動(dòng)的主體和積極建設(shè)力量；其四，農(nóng)民的合法權(quán)益不同程度受損，失地農(nóng)民及其子女如何生存和發(fā)展？這一問(wèn)題現(xiàn)實(shí)地?cái)[在人們面前，也成為地方黨政組織“執(zhí)政為民”需要破解的難題。為了保障失地農(nóng)民的未來(lái)生計(jì)和生活，許多地方實(shí)施失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和轉(zhuǎn)產(chǎn)安置工作，有的城市還出臺(tái)“土地?fù)Q社保”政策，盡力減少“村改居”給失地農(nóng)民帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。

　　其實(shí)，“村改居”不是簡(jiǎn)單地將“村民委員會(huì)”更名為“居民委員會(huì)”，或居民戶籍的變更，也不只是道路、居住環(huán)境等硬件設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)也要在組織管理體制、公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面與城市對(duì)接。就村民而言，也是從業(yè)領(lǐng)域、生活方式、行為習(xí)慣、思想觀念等多方面的轉(zhuǎn)變。更為重要的是，推進(jìn)“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，絕不能以犧牲進(jìn)城農(nóng)民工群體和“村改居”失地人群的利益為代價(jià)換取城鎮(zhèn)化，也不能為了城市化率的指標(biāo)，而不顧實(shí)際進(jìn)行“一刀切”。在城鎮(zhèn)化問(wèn)題上，必須堅(jiān)持“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，必須把增進(jìn)城鄉(xiāng)居民的福祉作為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。城鎮(zhèn)化是手段，城鄉(xiāng)居民的福祉才是目的�！耙匀藶楹诵摹本褪且辉＾r(nóng)民、造福人民。

　　集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改制是當(dāng)前“村改居”面對(duì)的最大難題。在探索實(shí)踐中，一些城市創(chuàng)造設(shè)計(jì)出了社區(qū)股份合作制。這一模式以產(chǎn)權(quán)的形式確認(rèn)了成員的主人翁地位，較好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展要求，并利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的遺產(chǎn)讓成員普遍受益，但還存在著需要進(jìn)一步破解的難題。十八屆三中全會(huì)《決定》提出賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的權(quán)利，今后要在政策上設(shè)計(jì)允許社區(qū)股份合作制適度股權(quán)流轉(zhuǎn)。

　　經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，我省城鎮(zhèn)化率逐年提高，2012年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.6%，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量也在穩(wěn)步提高。為了更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，2012年我省出臺(tái)了《關(guān)于積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的十二條措施》。今年省政府工作報(bào)告在“積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”部分，從有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和形態(tài)、大力提高城鄉(xiāng)建設(shè)水平、加強(qiáng)和改善城鎮(zhèn)管理四個(gè)方面進(jìn)行部署，貫穿其中的主線就是“以人為核心”。十八屆三中全會(huì)《決定》還提出，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系。近年來(lái)，我省在城市社區(qū)建設(shè)中開(kāi)始探索外來(lái)常住人口與本地居民“同居住，同管理”，今后還要積極推進(jìn)“同服務(wù)”，讓更多的“新市民”分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，為他們真正融入城市創(chuàng)造條件。

　�。ㄗ髡邽榧来髮W(xué)政法學(xué)院院長(zhǎng)、教授）