城鎮(zhèn)化是我國(guó)未來(lái)發(fā)展所釋放的主要潛力、最大需求，最近，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（下稱《規(guī)劃》）正式公布，這是中央頒布實(shí)施的首個(gè)城鎮(zhèn)化規(guī)劃，引發(fā)廣泛關(guān)注。新型城鎮(zhèn)化，如何推進(jìn)？新型城鎮(zhèn)化的以人為本將從哪些方面落實(shí)？有關(guān)專家對(duì)此作了深入解讀。

　　有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的特殊群體。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，已遍布全國(guó)各個(gè)地區(qū)和各個(gè)行業(yè)，成為推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖已進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，但農(nóng)民身份沒(méi)有變，未能獲得與城市居民平等的權(quán)利。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊指出，根據(jù)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關(guān)鍵是解決好三個(gè)問(wèn)題。

　　第一，加快戶籍制度改革，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。《規(guī)劃》提出，要根據(jù)各類城鎮(zhèn)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿�，�?shí)施差別化落戶政策，這明確了推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的總體方向。依據(jù)城市人口規(guī)模制定落戶條件同時(shí)調(diào)高城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，既避免了根據(jù)城市行政等級(jí)制定落戶標(biāo)準(zhǔn)的諸多弊端，又相應(yīng)降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的門檻。

　　第二，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務(wù)的分享是實(shí)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關(guān)鍵是穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。

　　第三，合理分?jǐn)傓r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本支出是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。從近期看，政府需要承擔(dān)的成本主要是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、公共衛(wèi)生、低保、保障性住房等的支出。從遠(yuǎn)期看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退休后按目前的養(yǎng)老金發(fā)放辦法，政府需要對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)放進(jìn)行補(bǔ)貼。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增加，政府還需要增加各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本并非不可承受，關(guān)鍵在于建立中央政府和地方政府之間、政府和企業(yè)之間、企業(yè)和個(gè)人之間的成本合理分擔(dān)機(jī)制。

　　城鎮(zhèn)化要以城市群為主體形態(tài)

　　《規(guī)劃》提出，以城市群為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任樊杰認(rèn)為，這一方向完全符合全球化背景下的城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，符合我國(guó)資源環(huán)境承載能力的基本特征。目前，我國(guó)城市群普遍存在重形態(tài)建設(shè)、輕實(shí)質(zhì)發(fā)展的問(wèn)題，多數(shù)城市群其實(shí)只是在空間分布上相對(duì)集中的“一群城市”。今后，應(yīng)按照新型城鎮(zhèn)化的要求，著力提升城市群質(zhì)量，切實(shí)把城市群建設(shè)成為我國(guó)在全球化網(wǎng)絡(luò)中具有競(jìng)爭(zhēng)力的核心節(jié)點(diǎn)區(qū)域，努力發(fā)揮城市群在推進(jìn)我國(guó)健康城市化過(guò)程中的重要作用。

　　城市群不只是以中心城市為核心、空間上集中分布的一群城市，而更重要的是強(qiáng)調(diào)城市群在城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面能夠合作共贏、在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)方面能夠共建共享，在資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此，提高我國(guó)城市群建設(shè)質(zhì)量，重點(diǎn)是頂層謀劃、城際合作、區(qū)域共贏。按照新型城鎮(zhèn)化的要求，應(yīng)從功能定位和空間結(jié)構(gòu)入手，重點(diǎn)協(xié)調(diào)好城市群與城市群之間、城市群內(nèi)部大中小城市和小城鎮(zhèn)之間、城市群區(qū)域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)關(guān)系等三個(gè)方面的關(guān)系。

　　不斷提高城市規(guī)劃管理科學(xué)水平

　　如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中落實(shí)全面深化改革開(kāi)放的戰(zhàn)略任務(wù)，不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的法制建設(shè)，提高規(guī)劃編制、決策、管理與實(shí)施的科學(xué)水平，是時(shí)代賦予的歷史使命。

　　清華大學(xué)建筑學(xué)院教授毛其智說(shuō)，當(dāng)前的城市規(guī)劃與管理還存在如城鄉(xiāng)二元分治帶來(lái)規(guī)劃管理的矛盾，規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，規(guī)劃的科學(xué)性不足，多部門編制審批規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等諸多不適應(yīng)。城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的自然歷史過(guò)程，規(guī)劃的法律制度應(yīng)隨著社會(huì)發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。針對(duì)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體制有必要在規(guī)劃編制方法、公眾參與制度，規(guī)劃管理程序和監(jiān)督制約機(jī)制等方面繼續(xù)改進(jìn)。

　　城市規(guī)劃是城市發(fā)展的藍(lán)圖，要增強(qiáng)美好人居環(huán)境與和諧社會(huì)共同締造的理念，體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，讓人民城市人民建真正成為全社會(huì)的共識(shí)，加快建立科學(xué)完備的城市空間規(guī)劃體系，真正使城市規(guī)劃能一張藍(lán)圖干到底。

　　用科學(xué)布局推動(dòng)城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展

　　在我國(guó)這樣一個(gè)自然資源狀況差異巨大、生態(tài)環(huán)境極其脆弱的國(guó)土空間，實(shí)現(xiàn)13億人口的綠色城鎮(zhèn)化，資源環(huán)境的約束具有剛性，在人類發(fā)展歷史上沒(méi)有先例可循。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華認(rèn)為，雖然微觀層面的技術(shù)效率有助于緩解資源環(huán)境壓力，但更重要的在于尊重自然、順應(yīng)自然，構(gòu)建與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，嚴(yán)格劃定城市邊界，確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程綠色健康。

　　首先，必須嚴(yán)守耕地紅線，確保糧食安全。城鎮(zhèn)化改變地表結(jié)構(gòu)，使土地利用難以逆轉(zhuǎn)。東部單位面積的土地生產(chǎn)力，是西部的數(shù)倍乃至于數(shù)百倍。如果東部城鎮(zhèn)化無(wú)序擴(kuò)張占用土地，西部耕地產(chǎn)能難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。因而，東部的城市連綿帶，必須要有糧食生產(chǎn)空間、綠色生存空間。要使魚(yú)米之鄉(xiāng)“香”起來(lái)，僅有耕地紅線是不夠的。侵占良田是為錢財(cái)計(jì)，保護(hù)良田也必須要有利益機(jī)制的保障。

　　第二，必須核算環(huán)境容量，劃定生態(tài)紅線。西部地域空間廣闊，但水熱資源構(gòu)成剛性容量約束。西部大開(kāi)發(fā)，并不意味著西部大規(guī)模城鎮(zhèn)化，搞高污染產(chǎn)業(yè)園區(qū)、搞山水園林城市。中西部地區(qū)城市的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，必須尊重自然，強(qiáng)化生態(tài)紅線的剛性約束。

　　第三，讓城市融入大自然，順風(fēng)順?biāo)�。讓居民“望得�?jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”，不僅僅是生活品質(zhì)的表征，更重要的是順應(yīng)自然的要求。如果我們的城市阻隔風(fēng)道、堵截水系，大氣自凈能力必然下降，水資源短缺和洪澇交替出現(xiàn)必會(huì)加劇。競(jìng)相攀比“第一高樓”，不僅風(fēng)險(xiǎn)加大，而且因樓體強(qiáng)度增加、高度增加需要消耗更多資源。盡管有可能增加土地容積率，但總體上會(huì)占用和浪費(fèi)更多的環(huán)境資源容量。

　�。ɡ� 倫）