□劉士林

　　缺乏對新城新區(qū)的理論研究，不理解其在城市化進程中的重要作用，就不可能正確認識我國新城新區(qū)建設(shè)的必要性。

　　缺乏對新城新區(qū)的歷史研究，不了解歷史就容易“跟著感覺走”，也不能對我國新城新區(qū)建設(shè)做出科學(xué)的認識和評價。

　　缺乏全面的數(shù)據(jù)和科學(xué)的經(jīng)驗研究，在現(xiàn)狀的概括上比較隨意和不嚴謹，也不能正確認識和把握我國新城新區(qū)存在的真正問題及實質(zhì)。

　　缺乏對新城新區(qū)成長耐心和“了解之同情”，忽視了國家在新城新區(qū)治理上的探索和建設(shè)性努力，也不利于找到真正的“患者”并開出切實有效的藥方。

　　質(zhì)疑和否定新城新區(qū)的主要觀點

　　最近一段時間，各種媒體對我國新城新區(qū)的質(zhì)疑和批評不斷升級。其主要觀點可以歸結(jié)為：

　　一是質(zhì)疑新城新區(qū)存在的合理性和必要性。認為其主要體現(xiàn)了政府和官員的意志，是“行政的手”取代了“市場的手”，而非出于城市發(fā)展的規(guī)律和必然性，并大幅增加了地方政府的債務(wù)負擔。

　　二是質(zhì)疑新城新區(qū)建設(shè)的規(guī)模和數(shù)量。以12個省會城市平均建4.6個新城新區(qū)、144個地級市規(guī)劃建設(shè)200個新城新區(qū)為對象，認為我國新城新區(qū)數(shù)量過多、建設(shè)標準設(shè)置較高，超出了城市發(fā)展的實際需要和當?shù)刎斦某惺苣芰Α?/P>

　　三是質(zhì)疑新城新區(qū)建設(shè)的目的和意義。認為“政績工程”和“土地財政”是主要推手或動機，前者包括一些生態(tài)城、智慧城、科技城等，主要功能是為地方官員晉升“鋪路”，后者主要是拉動地價以獲取更多的財政收益，與城市民生關(guān)系不大，在拆遷、征地中存在著損害普通百姓權(quán)益的情況。

　　四是全盤否定新城新區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)。以一些“鬼城”、“空城”為案例，把人氣不旺、空置率高、公共設(shè)施配套和公共服務(wù)滯后、產(chǎn)業(yè)集聚程度不高或經(jīng)濟發(fā)展乏力，也包括違規(guī)占地、安置補償不合理、政策不到位、群體性事件等完全歸罪于新城新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)。

　　質(zhì)疑和否定新城新區(qū)思潮的深層問題分析

　　概括而言，這些言論主要存在以下幾方面的問題：

　　第一，缺乏對新城新區(qū)的理論研究，不理解其在城市化進程中的重要作用，就不可能正確認識我國新城新區(qū)建設(shè)的必要性。

　　從城市史的角度看，西方新城建設(shè)始于19世紀下半葉，初衷是解決當時倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等出現(xiàn)的“城市病”，如人口擁擠、環(huán)境污染、貧富差距懸殊等。城市如同一個“容器”，當“容器”內(nèi)的東西過滿時，最根本的解決辦法不是“挖掘內(nèi)部潛力”，而是為“裝不下的東西”找一個“新容器”。2000年至2012年，我國城市人口以年均超過1.35%的速度增長。而每增長一個百分點，就需要年新增建設(shè)用地1800平方公里，建設(shè)新城新區(qū)完全符合城市化的一般規(guī)律和我國城市“爆炸式擴張”的特殊性。對此我們不能泛泛地談新城新區(qū)“多還是少”，也不能與人口總量有限、城市化速度較為均衡的西方國家機械地比較。相對于空間狹隘、基礎(chǔ)設(shè)施落后的老城區(qū)，新城新區(qū)在大規(guī)模解決人口居住和就業(yè)、在整體上帶動和引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面具有突出優(yōu)勢，已成為我國城鄉(xiāng)人口就業(yè)、經(jīng)濟社會發(fā)展和科技創(chuàng)新的主體功能區(qū)。

　　第二，缺乏對新城新區(qū)的歷史研究，不了解歷史就容易“跟著感覺走”，也不能對我國新城新區(qū)建設(shè)作出科學(xué)的認識和評價。

　　從新城新區(qū)的發(fā)展歷程看，從不存在一開始就規(guī)劃完美、高質(zhì)量的新城新區(qū)。英國從規(guī)劃功能單一的衛(wèi)星城到相對獨立的新城市中心，大約經(jīng)歷了半個多世紀的探索。我國新城新區(qū)建設(shè)始于20世紀80年代，主要是工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)、科技園區(qū)、居住小區(qū)等，但在遭遇到通勤成本上揚、公共服務(wù)短缺、人氣不足等現(xiàn)實問題之后，近年來已紛紛啟動向“綜合性城市中心”的升級和改造。相關(guān)專家和媒體把新城在某些區(qū)域、某些階段必然存在的空置率高、公共服務(wù)滯后、產(chǎn)業(yè)集聚程度不高等，誤判為我國新城新區(qū)的整體和本質(zhì)屬性，甚至稱為“鬼城”，有悖于新城新區(qū)發(fā)展的歷史規(guī)律和中國經(jīng)驗。

　　據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院的《全國新城新區(qū)數(shù)據(jù)庫》及相關(guān)研究，我國新城新區(qū)的主要特點在于：首先，從數(shù)量和面積的綜合分析看，建設(shè)新城新區(qū)面積最大的北京，數(shù)量只有1個，全國最少但建設(shè)水平很高；一些中西部省份存在著規(guī)模小、數(shù)量多、基礎(chǔ)設(shè)施配置不到位、建設(shè)效益低等問題。其次，從建設(shè)面積和分期看，20世紀80年代新城新區(qū)建設(shè)占總數(shù)量的2%，總面積的2.5%；20世紀90年代占總數(shù)量的25%，總面積的21.9%；2000年至2011年占總數(shù)量的73%，總面積的75.6%，是我國新城新區(qū)建設(shè)的高潮期，行政干預(yù)的色彩比較濃厚，一些省份定指標、圖政績等問題也較突出。最近兩年，國家已暫停新城新區(qū)規(guī)劃的審批，大規(guī)模的“造城運動”已處于“強弩之末”，而不是相關(guān)專家和媒體預(yù)言的“山雨欲來”�，F(xiàn)在的主要任務(wù)是如何解決前十年粗放規(guī)劃與建設(shè)的后遺癥。再次，從規(guī)劃和功能的角度看，2000年以前建設(shè)的多為經(jīng)濟功能主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等，2000年以后具有綜合功能的新城建設(shè)開始大規(guī)模興起，現(xiàn)在大談“睡城”、“產(chǎn)城結(jié)合”、“城市規(guī)劃應(yīng)先有‘市’再有‘城’”等，已明顯落后于城市發(fā)展的步伐。值得注意的是，新城新區(qū)面積與城市GDP之間不成正比，這說明影響新城新區(qū)建設(shè)的因素相當復(fù)雜，簡單地歸結(jié)為經(jīng)濟主導(dǎo)或GDP驅(qū)動也是不對的。最后，從發(fā)展趨勢上看，地級市及以上的新城新區(qū)建設(shè)已經(jīng)趨緩甚至停頓，當下真正需要警惕的是發(fā)達地區(qū)縣級市的新城新區(qū)建設(shè)。它們更缺乏規(guī)范和約束機制，并容易受到投資商和相關(guān)利益集團的操縱。

　　第四，對新城新區(qū)成長缺乏“耐心”和“了解之同情”，忽視了國家在新城新區(qū)治理上的探索和建設(shè)性努力，不利于找到真正的“患者”并開出切實有效的藥方。

　　新城新區(qū)建設(shè)往往出于現(xiàn)實的急需和倒逼，在很大程度上屬于“權(quán)宜之計”，在規(guī)劃上不夠長遠、在建設(shè)上顧此失彼乃至在管理上滯后和脫節(jié)，均具有一定的現(xiàn)實合理性。對其也應(yīng)該以“成長”的眼光看，就像允許一個年輕人犯錯誤、走彎路一樣。二次世界大戰(zhàn)后，美國、加拿大都曾一度放任新城建設(shè)與開發(fā)。半個世紀后，美國聯(lián)邦政府開始反思和檢討，成立管理機構(gòu)并于1968年制定出《美國“新城”政策》。我國大規(guī)模新城新區(qū)建設(shè)以2000年為起點，這一年中國城市化進入快車道，快速增長的城市人口和經(jīng)濟，是新城新區(qū)出現(xiàn)粗放規(guī)劃和建設(shè)、甚至有失控之虞的根源。但對此并非“無人察覺和過問”。在2003年至2006年間，國家發(fā)展和改革委員會等部門曾聯(lián)手對全國開發(fā)區(qū)進行清理整頓，在數(shù)量上，由原來的6866個減少到1568個，在規(guī)劃面積上，也從3.86萬平方公里壓縮到9949平方公里。在城市建設(shè)用地上，美國直到20世紀90年代以后，才開始對土地開發(fā)加以嚴格管束。我國從2010年開始，《國家“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出“合理確定城市開發(fā)邊界，規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，十八大報告提出“加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局”，凡此表明，城市空間開發(fā)問題并不始于今日，也是我國政府一直在關(guān)注和努力解決的問題。更重要的是，一些城市在當下已開始放棄“跑馬圈地”的發(fā)展思路，將重點轉(zhuǎn)移到如何盤活過去圈占及開發(fā)效率低下的建設(shè)用地，如浙江嘉興市等在探索土地二次開發(fā)方面都取得了一些有益的經(jīng)驗。

　　為新城新區(qū)辯護，不是要否認目前存在的問題和矛盾，而是為了發(fā)現(xiàn)真正的問題和矛盾。我國新城新區(qū)應(yīng)重點整治的問題是：1、未批先建；2、少批多占；3、越權(quán)審批；4、以租代征；5、借殼建設(shè)；6、人均面積超標。以上這些問題，既是我國新城新區(qū)建設(shè)存在的主要病癥，也是在當下急需應(yīng)對和處理的具體對象。

　　關(guān)于我國新城新區(qū)規(guī)范與建設(shè)的對策和建議

　　我國大規(guī)模、高速度、集中化的城市化特點，必然要以更大范圍的城市空間為載體，對新城新區(qū)不存在需要不需要的問題，而是如何規(guī)劃和建設(shè)出一批高質(zhì)量、精明增長和智慧化的新城新區(qū)。針對當下的問題，提出建議如下：

　　首先，在科學(xué)理論研究和全部真實數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，研制和發(fā)布權(quán)威性的《中國新城新區(qū)發(fā)展報告》。其重點包括：一是建構(gòu)符合我國國情的《新城新區(qū)評價指標體系》，為客觀評價新城新區(qū)提供理論指導(dǎo)和技術(shù)標準；二是建立健全《中國新城新區(qū)數(shù)據(jù)庫》，為總體把握新城新區(qū)提供全面和第一手的數(shù)據(jù)資料；三是在第一手數(shù)據(jù)和評價標準的基礎(chǔ)上，對新城新區(qū)的實際建設(shè)情況和問題進行科學(xué)評估和分析，形成全面、客觀、理性的《中國新城新區(qū)發(fā)展報告》，為國家相關(guān)決策提供真實可靠的參考，為學(xué)術(shù)研究提供第一手的數(shù)據(jù)資料，為媒體和大眾提供可征信的信息服務(wù)。

　　其次，在應(yīng)用研究和規(guī)范管理的層面上，研究和出臺專家版《中國新城新區(qū)規(guī)范管理辦法》，為國家規(guī)范新城新區(qū)及地方政府實際操作提供參照。其重點包括：一是針對我國城市層級復(fù)雜、區(qū)域差別大的現(xiàn)狀，結(jié)合我國主體功能區(qū)規(guī)劃和相關(guān)城鎮(zhèn)化規(guī)劃，按照建設(shè)、限制建設(shè)和不建設(shè)的基本原則，形成《新城新區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃綱要》，宏觀指導(dǎo)和約束我國新城新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)；二是對已規(guī)劃、建設(shè)的新城新區(qū)及其具體問題開展大規(guī)模調(diào)研，根據(jù)《國家“十二五”規(guī)劃綱要》的規(guī)范治理要求，結(jié)合我國新城新區(qū)在類型、模式和階段性的差異，出臺《新城新區(qū)建設(shè)與規(guī)范詳規(guī)》，改變籠統(tǒng)和粗放式的審批與管理模式，實現(xiàn)“對癥下藥”和“分類發(fā)展”。三是制定《新城新區(qū)治理和規(guī)范辦法》，從具體的新城新區(qū)或新城新區(qū)的具體問題入手，出臺有明確指向性和針對性的管理辦法和政策，該撤并的撤并，該規(guī)劃的規(guī)劃，不斷解決現(xiàn)實中的問題和矛盾，推進我國新城新區(qū)走上良性發(fā)展之路。

　　再次，以開展城市理論教育啟蒙和科學(xué)知識普及為中心，改造目前全民性過于急躁和偏激的城市化態(tài)度和言行，使新城新區(qū)在獲得更多現(xiàn)實資源的同時，也能有一個良好的社會與輿論環(huán)境。其重點是要清理“理論上的逆城市化”和“新聞報道的后現(xiàn)代化”。前者總是習(xí)慣于為城市發(fā)展的矛盾和困境找一個承擔一切責(zé)任的“替罪羊”，但實際上，比質(zhì)疑和否定更重要的是探索正確的理論體系與指導(dǎo)方針、具體的建設(shè)性方案和戰(zhàn)略模式。后者嚴重擾亂了人們對新城新區(qū)應(yīng)有的理性認識和正確判斷。當今世界是城市世界，需要整個民族學(xué)習(xí)和了解城市發(fā)展的規(guī)律和特點，培育應(yīng)有的正確觀念和價值態(tài)度，以應(yīng)對現(xiàn)實的挑戰(zhàn)和把握未來的機遇。

　　基于我國人口眾多、資源不足的城市化基本國情，新城新區(qū)發(fā)展必然是一個曲折的進程，其復(fù)雜性和艱巨性也會超過西方和拉美，對此我們既需要有足夠的耐心，對其發(fā)展進程的艱難不易做到“知人論世”，寬容探索中的失敗并承擔必須付出的代價，同時也要有足夠的信心，相信改革開放的中國已儲備和蓄積了足夠的物質(zhì)條件與經(jīng)驗智慧，有能力解決我國城市化面臨的各種矛盾和問題。

　�。ㄗ髡邽樯虾＝煌ù髮W(xué)城市科學(xué)研究院首席專家，智慧城市研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師）