2013年中央一號文件提出要“建立健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。這是順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、著力提高鄉(xiāng)村社會(huì)管理科學(xué)化水平的重要舉措。在這方面,當(dāng)下非常重要的一項(xiàng)工作就是要完善鄉(xiāng)村治理中的制度化建設(shè)。

　　一直以來,中國鄉(xiāng)村都是社會(huì)傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域。但當(dāng)下,無論從我國頂層設(shè)計(jì)還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r來看,中國鄉(xiāng)村都是當(dāng)前社會(huì)變化最為深刻的區(qū)域:在生產(chǎn)方式上,隨著土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,生產(chǎn)方式的開放性、過程的集約性將呈現(xiàn)為主要的特點(diǎn)；在交往方式上,鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促使原有的交往封閉性被打破,導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)成員交往出現(xiàn)開放性、復(fù)雜性特征；在社會(huì)組織上,原有的以血緣關(guān)系為紐帶的組織形式讓位于互助合作的組織形式,并提供了生產(chǎn)過程中互助合作的平臺、政治生活中利益表達(dá)和訴求的平臺、文化生產(chǎn)和消費(fèi)的主要形式；在社會(huì)治理的主體層面上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)由生產(chǎn)過程的組織者開始轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲姆⻊?wù)型治理主體,更多關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)公共問題的解決和公共物品的供給。

　　上述變化決定了鄉(xiāng)村社會(huì)在治理方式和制度建設(shè)層面必然要發(fā)生根本性的變革。從這個(gè)角度分析,完善鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義:第一,能夠切實(shí)推進(jìn)中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線,頂層設(shè)計(jì)是鄉(xiāng)村改革的基本指導(dǎo)原則,保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。為此,遵循制度規(guī)則,嚴(yán)格程序,是穩(wěn)步推進(jìn)改革的基本前提。第二,能夠最大可能地消除基層社會(huì)矛盾,保持社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。制度能夠提供獨(dú)立于社會(huì)個(gè)體之外的客觀標(biāo)準(zhǔn),促使社會(huì)平等,并能夠使人與人之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人與制度之間的矛盾。中國鄉(xiāng)村是整個(gè)國家的基礎(chǔ),在長期的傳統(tǒng)治理模式下,基層社會(huì)矛盾往往表現(xiàn)為人與人之間的矛盾,從而導(dǎo)致了基層矛盾的多樣性和復(fù)雜性。強(qiáng)化制度權(quán)威,能夠消解人們之間的對立、矛盾,增強(qiáng)社會(huì)和諧。第三,能夠增強(qiáng)未來預(yù)期,消除人們的社會(huì)焦慮。制度化治理的特點(diǎn)在于其相對的穩(wěn)定性,它能夠使社會(huì)成員消除遠(yuǎn)期無知、強(qiáng)化行為的穩(wěn)定性和合法性。

　　應(yīng)該看到,當(dāng)下中國并不是沒有鄉(xiāng)村治理的制度規(guī)范,只是正式制度權(quán)威不強(qiáng)、制度效率較低、制度失靈頻繁。所以在推進(jìn)中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)制度規(guī)范消解和新型制度規(guī)范重構(gòu)的過程,必須進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)則制定。當(dāng)前,完善鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)應(yīng)該注意做好以下幾個(gè)方面的工作:

　　第一,整合政府職能,強(qiáng)化制度權(quán)威。當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的積極轉(zhuǎn)型要依靠外在制度設(shè)計(jì)和輸入的推動(dòng)。但是政府部門職能的條塊分割以及它們之間的溝通缺失,經(jīng)常導(dǎo)致上級部門之間政策上的不統(tǒng)一,形成鄉(xiāng)村社會(huì)無所適從的困境。面對這種情況,應(yīng)該圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心,著力理順部門職責(zé)關(guān)系,從中央政府的層面上繼續(xù)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,進(jìn)一步促進(jìn)各政府部門之間的職能整合,并且對各部門原有的政策進(jìn)行全面清理,保證部門政策相一致,新舊政策相統(tǒng)一,為增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的制度化轉(zhuǎn)型奠定權(quán)威基礎(chǔ)。

　　第二,增加制度供給,鼓勵(lì)制度創(chuàng)新。鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)意味著對制度需求的大量增加。但中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現(xiàn)滯后性,即現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程一方面要“摸著石頭過河”,另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現(xiàn)實(shí)的矛盾在一定意義上會(huì)形成制度權(quán)威不遵從的狀況,從而影響制度權(quán)威性的確立。為此,鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范,創(chuàng)新制度供給,用適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個(gè)人的社會(huì)行為。

　　第三,多元民主參與,提升制度效率。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)本身是一種制度性的體系。治理網(wǎng)絡(luò)的形成意味著多元利益主體通過權(quán)力分享,獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的權(quán)利和機(jī)會(huì)。多元利益主體的權(quán)利表達(dá)打破了政府對規(guī)則和政策制定的主導(dǎo)權(quán),需要在利益博弈和積極互動(dòng)中尋求政策共識。另一方面,制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中每一個(gè)具體角色的權(quán)利與義務(wù)要求。因此,合理、規(guī)范的制度必須來源于社會(huì)民眾的持續(xù)同意。從這個(gè)意義上說,構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的治理制度,必須建立開放的、促進(jìn)公民權(quán)利和機(jī)會(huì)平等的民主參與制度和公共需求的有效表達(dá)機(jī)制,在制度化的框架內(nèi)進(jìn)行利益博弈、尋求共識,最終促成公共意識的成長和升華。

　　第四,規(guī)范政府行為,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。政府行為是社會(huì)的表率,政府行為規(guī)范與否對社會(huì)行為規(guī)范化至關(guān)重要。為此,需要厘清政府與社會(huì)關(guān)系,明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎(chǔ)之上。同時(shí),也要在政府行為的程序性、公務(wù)人員行為的規(guī)范性方面嚴(yán)格要求,并且要提倡政府行為的社會(huì)監(jiān)督,爭取社會(huì)認(rèn)可。

　　第五,增強(qiáng)服務(wù)保障,消除路徑依賴。目前,利益多元化使社會(huì)競爭加劇,出現(xiàn)“搭便車”的投機(jī)行為便不可避免。同時(shí),社會(huì)矛盾又使社會(huì)競爭進(jìn)一步加劇,反過來刺激制度失靈的投機(jī)行為。另一方面,制度變遷過程中會(huì)存在一定的“路徑依賴”,即社會(huì)成員和社會(huì)治理主體對舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常,對新情況、新問題熟視無睹,對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解,在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)非規(guī)范性行為。針對此問題,應(yīng)該加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程,促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務(wù)的發(fā)展,消除鄉(xiāng)村社會(huì)成員基本社會(huì)生活憂慮,為社會(huì)成員規(guī)范行為提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障；還可以充分利用現(xiàn)代信息手段,加快社會(huì)信譽(yù)制度在鄉(xiāng)村的實(shí)施,為鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)提供規(guī)范行為的有力社會(huì)環(huán)境。

　　(作者系山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院院長)