現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，是匹配于我國建設(shè)現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會(huì)的偉大民族復(fù)興宏偉藍(lán)圖的，我們急需結(jié)合十八屆三中全會(huì)后的整體改革設(shè)計(jì)思路，把財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的深化改革任務(wù)，落實(shí)到一套以現(xiàn)代性為取向的路線圖與時(shí)間表的狀態(tài)。

　　按照中央、省、市縣三層級(jí)框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央-地方財(cái)稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，是必須以合理界定各級(jí)政府職能即“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級(jí)自上而下的以因素法為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的生態(tài)補(bǔ)償式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。

　　應(yīng)大力強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時(shí)，需要更加注重伴隨機(jī)制創(chuàng)新與合理激勵(lì)形成財(cái)政可持續(xù)性。

　　黨的十八屆三中全會(huì)《決定》，對(duì)財(cái)政改革明確提出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。這些要求包含豐富的內(nèi)容，也關(guān)聯(lián)一系列我國改革中的攻堅(jiān)克難與協(xié)調(diào)配套，是服務(wù)于實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化、讓統(tǒng)一市場對(duì)資源配置優(yōu)化發(fā)揮決定性作用、促進(jìn)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度建設(shè)的——一句話，是服務(wù)和支撐改革全局的。在此之前，我國財(cái)稅改革已在歷經(jīng)三十多年推進(jìn)、深化的基礎(chǔ)上作出了新一輪改革的重要鋪墊：“營改增”改革由上海試點(diǎn)而擴(kuò)大范圍，今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆蓋全國并將適時(shí)擴(kuò)大行業(yè)覆蓋面，已形成“倒逼”通盤財(cái)稅體制安排的深化改革與利益關(guān)系格局重構(gòu)之勢。

　　由“營改增”而來的直接現(xiàn)實(shí)問題是：把原歸地方掌握的財(cái)源中唯一大宗財(cái)源——營業(yè)稅，改為按現(xiàn)體制75%要?dú)w中央（每年的增量中則有70%歸中央）的增值稅，地方政府今后的主力財(cái)源是什么——即依靠什么主要的財(cái)力過日子？怎樣貫徹實(shí)施十八大明確提出的“構(gòu)建地方稅體系”和“加快改革財(cái)稅體制”的任務(wù)？處理這一重大現(xiàn)實(shí)問題牽一發(fā)而動(dòng)全身，勢必歸結(jié)為在三中全會(huì)公報(bào)和頂層規(guī)劃指導(dǎo)文件公布后實(shí)質(zhì)性推進(jìn)新一輪旨在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的財(cái)政改革與全局改革的方案設(shè)計(jì)與操作問題。

　　顯然，現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，是匹配于我國建設(shè)現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會(huì)的偉大民族復(fù)興宏偉藍(lán)圖的，我們急需結(jié)合十八屆三中全會(huì)后的整體改革設(shè)計(jì)思路，把財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的深化改革任務(wù)，落實(shí)到一套以現(xiàn)代性為取向的路線圖與時(shí)間表的狀態(tài)上，相關(guān)的要點(diǎn)，至少涉及以下幾方面的認(rèn)識(shí)。

　　必須充分肯定我國于1994年推出“分稅制”配套改革的基本制度成果，并加以鞏固和提升

　　1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)是在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。分稅制內(nèi)洽于市場經(jīng)濟(jì)體制，是鄧小平“南方談話”和黨中央確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式后，現(xiàn)實(shí)地構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)三步走現(xiàn)代化戰(zhàn)略的必然選擇，堅(jiān)持深化分稅制改革必須堅(jiān)定不移，使之在統(tǒng)一市場中橫向到邊、縱向到底地全覆蓋。

　　近年來批評(píng)之聲不絕于耳的“地方隱性負(fù)債”、“土地財(cái)政”問題以及仍未完全解決的“基層財(cái)政困難”等問題，其產(chǎn)生的根源絕不是由于分稅制，而恰恰是由于我國省以下財(cái)政體制至今遲遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，實(shí)際上是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩還較濃厚的分成制與包干制——正是這種我們?cè)缰榔洳荒苓m應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的分成制和包干制等，造成了上述種種為人詬病的問題。所以，在大思路上要合乎實(shí)際、對(duì)癥下藥地以分稅制在省以下的實(shí)際貫徹落實(shí)為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)可行的深化改革方案。

　　合理明確各級(jí)政府“做什么，不做什么”的事權(quán)劃分是深化分稅制改革中制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

　　要完整、準(zhǔn)確地理解分稅制應(yīng)澄清幾個(gè)重要認(rèn)識(shí)：（一）分稅制的邏輯起點(diǎn)，是市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式取向下政府的職能定位和從立法機(jī)關(guān)（我國為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——人民代表大會(huì)）所獲得的收支權(quán)，所以完善立法是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中必須高度重視、正確把握的動(dòng)態(tài)過程；（二）政府事權(quán)范圍事關(guān)正確處理政府與市場關(guān)系、讓市場發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問題，對(duì)政府收入規(guī)模（廣義宏觀稅負(fù)）起著大前提的作用。所以，合理明確各級(jí)政府“做什么，不做什么”的事權(quán)劃分是深化分稅制改革中制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要使事權(quán)的明晰合理落實(shí)到各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任的明細(xì)單即支出規(guī)范化制度化的分工合作方案；（三）廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點(diǎn)，且要求地區(qū)間稅基配置框架大致規(guī)范一律，但各地實(shí)際稅收豐度必然高低不一，客觀存在我國尤為突出的財(cái)政收入的地區(qū)間橫向不均衡，所以在穩(wěn)定現(xiàn)階段宏觀稅負(fù)大致水平的同時(shí)，要在稅制改革中積極構(gòu)建和完善我國地方稅體系和復(fù)合稅制，形成各級(jí)政府組織收入的規(guī)范化支撐框架；（四）因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同原則，各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，中央本級(jí)、地方本級(jí)必不可能各自收支平衡，客觀上需要以基于中央地方縱向不均衡的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)地區(qū)間橫向不均衡 ；（五）財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系，較適當(dāng)?shù)闹醒氲胤截?cái)力占比是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方兩個(gè)積極性的充分的合理的發(fā)揮，需要以理順體制通盤安排為關(guān)鍵。

　　逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的扁平化改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)

　　需要明確，我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的病理分析并不復(fù)雜，就是因?yàn)槲覈∫韵逻�有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地方的概念在中國至少有省、地級(jí)市、縣（含縣級(jí)市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)，加上中央，整個(gè)政府財(cái)力分配體系中至少共有五個(gè)層級(jí)，如何依二十個(gè)左右的稅種實(shí)行五級(jí)“分稅”，在技術(shù)上是無解的，因而1994年以來實(shí)際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下遲遲未能進(jìn)入分稅制狀態(tài)。往前看的出路，則在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的扁平化改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級(jí)，使省以下的分稅制由無解變有解。

　　構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基”

　　按照中央、省、市縣三層級(jí)框架深化“分稅制”改革、重構(gòu)和優(yōu)化中央——地方財(cái)稅關(guān)系的基本原則與要領(lǐng)，是必須以合理界定各級(jí)政府職能即“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構(gòu)建“一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)合理事權(quán)，呼應(yīng)一級(jí)合理財(cái)權(quán)，配置一級(jí)合理稅基，進(jìn)而形成一級(jí)規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預(yù)算，并配之以一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)”的三級(jí)分稅分級(jí)、上下貫通的財(cái)政體制，加上中央、省兩級(jí)自上而下的以因素法為主的轉(zhuǎn)移支付和必要的生態(tài)補(bǔ)償式的地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付。這一體制安排如能建設(shè)到位，將使中國所有地區(qū)包括欠發(fā)達(dá)區(qū)域，都形成推行基本公共服務(wù)均等化所需的財(cái)力與其事權(quán)相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負(fù)債的隱患和矯正土地財(cái)政的偏頗，服務(wù)于連通中國夢(mèng)愿景的五位一體的科學(xué)發(fā)展。

　　由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府事權(quán)（支出責(zé)任）明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案

　　為向以上體制框架推近，可以做、并應(yīng)盡快做的事項(xiàng)包括：1. 由粗到細(xì)設(shè)計(jì)中央、省、市縣三級(jí)政府事權(quán)（支出責(zé)任）明細(xì)單，列明各自專享事權(quán)以及共擔(dān)事權(quán)的共擔(dān)方案，并在今后漸進(jìn)地優(yōu)化與細(xì)致化。2. 盡快推進(jìn)已建設(shè)多年的“金財(cái)”、“金稅”、“金關(guān)”、“金審”、“金農(nóng)”、“金盾”等十余個(gè)政府信息系統(tǒng)建設(shè)工程的聯(lián)網(wǎng)和升級(jí)，切實(shí)形成服務(wù)于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調(diào)控的信息共享平臺(tái)和科學(xué)決策支撐平臺(tái)。3. 積極形成各級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債表和公共部門財(cái)務(wù)報(bào)表體系，配合今后的公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)。

　　個(gè)人所得稅應(yīng)創(chuàng)造條件實(shí)行分類與綜合相結(jié)合加上按家庭贍養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案

　　在優(yōu)化和改進(jìn)地方稅體系過程中，結(jié)合短期可做之事與中長期追求目標(biāo)，設(shè)計(jì)和推進(jìn)稅制改革的分步漸進(jìn)配套方案。這包括：為處理“營改增”進(jìn)度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案——不排除在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域區(qū)別對(duì)待地開掘消費(fèi)稅的潛力空間，把優(yōu)化生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的意圖與增加地方政府稅源相結(jié)合；資源稅改革應(yīng)以更大決心抓住煤炭市場價(jià)位自然回調(diào)的寶貴時(shí)間窗口，把“從價(jià)”機(jī)制擴(kuò)大到煤炭并拉動(dòng)新一輪解決我國基礎(chǔ)能源產(chǎn)品理順比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制的稅價(jià)財(cái)聯(lián)動(dòng)配套改革；房產(chǎn)稅應(yīng)積極穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，積累經(jīng)驗(yàn)?zāi)酃沧R(shí)徐圖進(jìn)展；環(huán)境稅的改革應(yīng)在“十二五”期間推出一輪實(shí)際動(dòng)作；個(gè)人所得稅應(yīng)創(chuàng)造條件實(shí)行分類與綜合相結(jié)合加上按家庭贍養(yǎng)因素調(diào)整扣除的改革方案，等等。地方的合理收費(fèi)、使用者付費(fèi)制度，也應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)結(jié)合地區(qū)情況走向規(guī)范化，將收入納入預(yù)算體系管理。

　　應(yīng)大力強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件

　　以信息系統(tǒng)和預(yù)測能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動(dòng)預(yù)算，在提高透明度的前提下，加強(qiáng)全口徑政府財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項(xiàng)目的“板塊化”效應(yīng)，以及過多過濫的補(bǔ)助項(xiàng)目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強(qiáng)財(cái)政支出全流程的績效約束，結(jié)合配套改革和加強(qiáng)管理，壓縮行政成本，追求預(yù)算資金綜合績效水平的提升。應(yīng)大力強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時(shí)，需要更加注重伴隨機(jī)制創(chuàng)新與合理激勵(lì)形成財(cái)政可持續(xù)性。

　　以上各項(xiàng)所合成的財(cái)稅改革，在優(yōu)化、重構(gòu)中央-地方政府間關(guān)系和財(cái)稅體制機(jī)制的同時(shí)，其追求的效應(yīng)是直接服務(wù)于中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化中國夢(mèng)愿景的，也是密切配合服務(wù)全面開放條件下統(tǒng)一、公平競爭的市場的完善，以及政府與企業(yè)和納稅人關(guān)系的正確處理問題，可使我國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量隨活力釋放、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新提檔而上升，促進(jìn)民生改善、收入分配優(yōu)化與社會(huì)和諧。三中全會(huì)的《決定》給出大思路之后，相信新組建成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的新階段上，會(huì)促使各有關(guān)部門和從中央到地方政府各層面，更加注重從全局視野認(rèn)識(shí)理解財(cái)稅領(lǐng)域勢在必行的改革及相關(guān)配套改革，積極協(xié)同社會(huì)多方主體，努力優(yōu)化可行方案，以更加注重提高財(cái)稅信息的透明化和積極與社會(huì)公眾、各有關(guān)的利益訴求互動(dòng)的舉措，尋求調(diào)整利益格局方面的最大公約數(shù)和可行的實(shí)質(zhì)性改革方案，并積極實(shí)施某些必要的先行先試開拓創(chuàng)新。

　�。ㄗ髡呦地�(cái)政部財(cái)政科研所所長、研究員）