□陸鋼

　　在十八屆三中全會(huì)做出的《決定》中，成立國(guó)家安全委員會(huì)非常引人注目。這是加強(qiáng)中國(guó)國(guó)家安全機(jī)制建設(shè)的重大舉措。

　　放眼國(guó)際社會(huì)，世界主要大國(guó)基本上都設(shè)立了國(guó)家安全委員會(huì)，由其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本國(guó)的安全事務(wù)及其對(duì)外關(guān)系。盡管各大國(guó)國(guó)安會(huì)的權(quán)限或側(cè)重點(diǎn)不同，但以它為核心的大國(guó)國(guó)家安全決策頂層設(shè)計(jì)，幾乎成為當(dāng)下主要大國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)配置。它是衡量一個(gè)大國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是否成熟的標(biāo)志。這種成熟度有助于大國(guó)在充滿激烈競(jìng)爭(zhēng)的世界民族叢林中生存、發(fā)展并取得較大的話語(yǔ)權(quán)。

　　傳統(tǒng)上，國(guó)家安全事務(wù)一般由強(qiáng)力部門負(fù)責(zé)，這些部門散見(jiàn)于軍隊(duì)、安全、司法等領(lǐng)域，這類機(jī)制在國(guó)際化程度不高的情況下足以應(yīng)付各類安全問(wèn)題。然而，近三十年來(lái)，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻變化。對(duì)于國(guó)家安全的威脅更多來(lái)自非傳統(tǒng)安全，尤其是恐怖主義威脅�？植乐髁x是一種跨國(guó)界、跨領(lǐng)域的國(guó)際現(xiàn)象，其穿透性強(qiáng)，蔓延性廣，對(duì)各國(guó)的平民生命安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。當(dāng)代的恐怖主義基本上都由一個(gè)復(fù)雜的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)支持，其活動(dòng)隱蔽多變，防不勝防。而其他非傳統(tǒng)安全如毒品武器走私、環(huán)境污染、資源性匱乏、金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全以及公共衛(wèi)生安全也具有相似的特性，這些問(wèn)題正在越來(lái)越多地困擾各大國(guó)的決策高層。因此，作為一個(gè)大國(guó)，如果沒(méi)有從頂層著手設(shè)計(jì)具有強(qiáng)大應(yīng)變能力的決策機(jī)制，而讓各個(gè)部門各行其是，這樣整個(gè)國(guó)家在應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全情況時(shí)就會(huì)疲于奔命，首尾不能相顧，進(jìn)而陷入被動(dòng)局面。主要大國(guó)成立國(guó)家安全委員會(huì)的目的就是要避免上述被動(dòng)局面的出現(xiàn)。

　　中共中央決定成立國(guó)家安全委員會(huì)，這將極大地提高我國(guó)在國(guó)家安全與外交決策方面的效率。比起其他大國(guó)，中國(guó)政治制度具有多樣化的特點(diǎn)，既有尚未統(tǒng)一的臺(tái)灣地區(qū)，也有實(shí)行一國(guó)兩制的港澳地區(qū)，更有實(shí)行民族區(qū)域自治的邊疆地區(qū)。比起其他大國(guó)，中國(guó)周邊地區(qū)也是“風(fēng)情萬(wàn)種”，既有歐陸特色的俄羅斯中亞以及蒙古地區(qū)，也有次大陸特點(diǎn)的印巴地區(qū)，也有島國(guó)或半島特性的朝韓、日本與東盟地區(qū)。這個(gè)國(guó)情決定了許多理論上屬于國(guó)內(nèi)事務(wù)，但實(shí)際上卻有很多復(fù)雜的國(guó)際因素；這個(gè)國(guó)情決定了許多理論上屬于外交事務(wù)，但實(shí)際上會(huì)牽涉到很多國(guó)內(nèi)因素。這個(gè)機(jī)構(gòu)在最高的層面上對(duì)所有與國(guó)家安全事務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，具有權(quán)威性與全面性，但不是取代這些機(jī)構(gòu)。這里當(dāng)然也包括外交事務(wù)，可以說(shuō)，國(guó)家安全委員會(huì)的成立，是中國(guó)外交決策歷史上的一次飛躍。

　　當(dāng)代中國(guó)外交決策機(jī)制的形成，最早可以追溯到延安時(shí)代。當(dāng)時(shí)已經(jīng)成立具有對(duì)外聯(lián)絡(luò)功能的中共外事小組。重慶組由周恩來(lái)?yè)?dān)任組長(zhǎng)；延安組由楊尚昆擔(dān)任組長(zhǎng)。中共成為執(zhí)政黨后，由于周恩來(lái)親自擔(dān)任外交部長(zhǎng)并主管外交事務(wù)，因此外交部理所當(dāng)然成為新中國(guó)外交決策的主要機(jī)構(gòu)。1981年，中共中央決定恢復(fù)中央外事領(lǐng)導(dǎo)工作小組，下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)“國(guó)務(wù)院外事辦公室”。1998年8月，中共中央決定撤銷“國(guó)務(wù)院外事辦公室”，組建“中央外事辦公室”。它是中央外事領(lǐng)導(dǎo)工作小組的辦事機(jī)構(gòu)，列入中央直屬工作機(jī)關(guān)。2000年9月，中共中央又決定成立“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)小組”，與“中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組”合署辦公，兩塊牌子，一套機(jī)構(gòu)。中央外辦的主任一般由負(fù)責(zé)外交事務(wù)的國(guó)務(wù)委員擔(dān)任。于是中央外辦在協(xié)調(diào)統(tǒng)籌外交安全事務(wù)方面扮演著重要角色。

　　然而，隨著全球化的深入以及中國(guó)的崛起，來(lái)自國(guó)外與國(guó)內(nèi)的挑戰(zhàn)越來(lái)越嚴(yán)峻。外交與安全事務(wù)變得更為復(fù)雜，兩者之間的關(guān)系也越來(lái)越密切。世紀(jì)之交期間，中國(guó)面臨了一系列的外交安全事務(wù)挑戰(zhàn)，如南斯拉夫炸館事件、海南撞機(jī)事件、入世談判以及非典等公共衛(wèi)生安全事件。這些事件不僅涉及外交，更牽涉到國(guó)家安全，而現(xiàn)有的外事決策機(jī)構(gòu)由于決策權(quán)限與分工的限制而無(wú)法快速、果斷與全面地應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。尤其中美這兩個(gè)影響世界歷史發(fā)展的大國(guó)，在外交決策核心機(jī)構(gòu)方面缺乏對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，雙方平時(shí)缺乏溝通，因此在危機(jī)來(lái)臨時(shí)會(huì)出現(xiàn)“找不到人”或“找不到對(duì)口機(jī)構(gòu)”的現(xiàn)象。中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組雖然在職能方面與美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)相似，但由于一個(gè)屬于黨的機(jī)構(gòu)，一個(gè)屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)，所以無(wú)法建立定期的對(duì)口聯(lián)系機(jī)制。近年來(lái)，這個(gè)機(jī)制是以“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”的框架替補(bǔ)，但終究不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

　　美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)是在1947年根據(jù)《國(guó)家安全保障法》而成立的。國(guó)安會(huì)的主要成員或顧問(wèn)包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席、國(guó)家情報(bào)總監(jiān)、白宮辦公廳主任、國(guó)家安全顧問(wèn)。有時(shí)會(huì)邀請(qǐng)一些臨時(shí)成員如司法部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)等。這個(gè)機(jī)構(gòu)的支撐點(diǎn)在于由國(guó)家安全顧問(wèn)負(fù)責(zé)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，下屬20多個(gè)部門，包括地區(qū)、軍控、法律、新聞、情報(bào)、外交發(fā)言起草、跨國(guó)威脅、環(huán)境事務(wù)、技術(shù)規(guī)劃以及白宮情況室等。這些部門都由一批學(xué)有專長(zhǎng)、精力旺盛的專業(yè)人才組成，如地理學(xué)家、計(jì)算機(jī)專家、數(shù)據(jù)專家、語(yǔ)言專家、法律專家、情報(bào)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和地區(qū)研究專家等。國(guó)安會(huì)設(shè)在白宮，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其人事任命不需要通過(guò)國(guó)會(huì)，這樣就避免了官僚程序的磨合過(guò)程，在危急關(guān)頭可以充分發(fā)揮作用。例如，古巴導(dǎo)彈危機(jī)發(fā)生時(shí)，肯尼迪在第一時(shí)間召開(kāi)國(guó)安會(huì)并作出了影響人類命運(yùn)的重要決定。尼克松當(dāng)選后第一時(shí)間任命基辛格為國(guó)家安全顧問(wèn)。由基辛格率領(lǐng)的國(guó)安團(tuán)隊(duì)在恢復(fù)中美關(guān)系方面扮演了非常重要的角色。

　　正是由于國(guó)安會(huì)作為理性工具在外交安全決策方面表現(xiàn)出很高的效率，如英國(guó)、俄羅斯以及日本等紛紛仿效成立國(guó)安會(huì)。中國(guó)作為一個(gè)超規(guī)模的大國(guó)，其外交安全事務(wù)極為復(fù)雜繁多。如果沒(méi)有一個(gè)類似的機(jī)構(gòu)，就會(huì)降低外交決策的效率并在全球性大國(guó)的博弈中落入后手。所以中共中央決定成立國(guó)家安全委員會(huì)正逢其時(shí)。