自20世紀(jì)90年代開始，我國以“三河三湖”（淮河、遼河、海河、太湖、巢湖、滇池）、三峽庫區(qū)、南水北調(diào)沿線等流域?yàn)橹攸c(diǎn)，開展流域水污染防治工作。20多年過去了，水質(zhì)狀況并沒有從根本上得到改善，我國流域水污染形勢依然嚴(yán)峻，流域水污染治理仍然任重道遠(yuǎn)。萊茵河被稱為德國的父親河，半個(gè)世紀(jì)前曾經(jīng)在理論上死去，成為生物學(xué)意義上的“死亡之河”。如今，萊茵河“死而復(fù)生”，它經(jīng)歷了怎樣的治理過程？對我國當(dāng)下的流域管理又有哪些有益的借鑒？

　　萊茵河流域相關(guān)情況及其治理

　　萊茵河這條“映照著整個(gè)歐洲歷史和文明的輝煌與自豪的驕傲之河”從18世紀(jì)中期開始出現(xiàn)環(huán)境問題。20世紀(jì)50年代，萊茵河水資源環(huán)境進(jìn)一步惡化。到了70年代，伴隨著德國工農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展，人口數(shù)量激增，城市化步伐加快，萊茵河的生態(tài)災(zāi)難也達(dá)到頂峰。大量沒有經(jīng)過處理的工業(yè)廢水排入河中，河水中溶解氧含量極低，萊茵河基本喪失自凈能力。

　　“生存還是死亡？”德國政府痛定思痛，決心開展萊茵河流域治理。1987年，開始實(shí)施旨在保護(hù)萊茵河的“萊茵河2000行動(dòng)計(jì)劃”，萊茵河流域的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)改善；1992年，萊茵河所有污染物實(shí)現(xiàn)了50%以上消減率的目標(biāo)，部分污染物排放減少了90%。作為治理效果試金石的“鮭魚2000行動(dòng)計(jì)劃”效果顯著：1990年，鮭魚出現(xiàn)在萊茵河支流；1994年，鮭魚魚卵在同河段被發(fā)現(xiàn)。2003年，河水基本清澈。水中溶解氧飽和度達(dá)到90%以上，氮、磷等營養(yǎng)物質(zhì)和非點(diǎn)源污染實(shí)現(xiàn)有效控制，河水富營養(yǎng)化明顯改善，水體中氯化物顯著下降，重金屬濃度控制在較低水平。萊茵河“死而復(fù)生”。

　　德國對萊茵河流域治理的經(jīng)驗(yàn)

　　從立法的角度看，德國對萊茵河的治理體現(xiàn)了德國環(huán)保立法的三項(xiàng)原則。

　　風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。在德國現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是一項(xiàng)最基本的原則，其核心內(nèi)容被表述為“社會(huì)應(yīng)當(dāng)通過認(rèn)真提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬韺で蟊苊鈱Νh(huán)境的破壞”。例如，德國在1975年制定了《洗滌劑和清潔劑法規(guī)》，規(guī)定了磷酸鹽的最大值，又于1990年對含磷洗滌劑加以明文禁止，有效避免了含磷洗滌劑和化肥的過量使用，遏制了萊茵河的富營養(yǎng)化趨勢。

　　污染支付原則。德國最早提出“誰污染誰買單”的主張，通過充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，來保證環(huán)保法規(guī)的法律效力，因?yàn)閷τ诹饔蚬芾碇械耐獠坎唤?jīng)濟(jì)問題，法律化的經(jīng)濟(jì)手段最為有效。德國在1976年制定了《污水收費(fèi)法》，向排污者征收污水費(fèi)，對排污企業(yè)征收生態(tài)保護(hù)稅，用以建設(shè)污水處理工程。同時(shí)，相關(guān)法規(guī)令污染企業(yè)得不到銀行貸款，企業(yè)聲譽(yù)和形象也會(huì)受到影響，這就促使企業(yè)不得不重視環(huán)境利益。

　　廣泛合作原則。環(huán)境管理涉及每一個(gè)人的利益，理所當(dāng)然需要公眾的廣泛參與，以使環(huán)保政策得到普遍的認(rèn)同和執(zhí)行。德國在1994年頒布了《環(huán)境信息法》，規(guī)定了公眾參與的詳細(xì)的途徑、方法和程序，在立法上保證公眾享有參與和監(jiān)督的權(quán)力。公眾參與水資源利用、保護(hù)的途徑包括聽證會(huì)制度、顧問委員制度以及通過媒體或互聯(lián)網(wǎng)獲取監(jiān)測報(bào)告等公開信息，這就保證了流域管理措施能夠切實(shí)符合廣大公眾的利益。公眾環(huán)保意識高漲，以各自不同的方式自動(dòng)自覺地保護(hù)萊茵河，成為對流域立體化管理的重要組成部分。

　　審視我國環(huán)保立法秉持的五項(xiàng)原則，即“同步協(xié)調(diào)發(fā)展，預(yù)防為主、防治結(jié)合，全面規(guī)劃和綜合決策，誰污染誰治理，地方政府對轄區(qū)環(huán)境治理負(fù)主要責(zé)任”。比較起來，德國環(huán)保立法的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”和“污染支付原則”基本類似于我國的“預(yù)防為主，防治結(jié)合”和“誰污染誰治理”原則。而最具特點(diǎn)的“廣泛合作原則”，在我國相關(guān)環(huán)保法規(guī)中卻沒有明確提出。由此可見，德國更強(qiáng)調(diào)和重視環(huán)保政策的公開及公眾的廣泛參與，而我國的環(huán)境保護(hù)主要由政府職能部門推動(dòng)，強(qiáng)調(diào)自上而下進(jìn)行。

　　萊茵河流域治理經(jīng)驗(yàn)對我國流域管理的啟示

　　充分保障公眾的知情權(quán)。我國應(yīng)制定相關(guān)信息公開法律，為公眾參與進(jìn)一步提供法律依據(jù)。政府職能部門有義務(wù)定期公布關(guān)于水資源保護(hù)的各項(xiàng)政策法規(guī)及職責(zé)履行情況，接受公眾的監(jiān)督和質(zhì)詢。公眾只有及時(shí)而全面了解了水資源實(shí)際狀況，才能更加積極主動(dòng)地參與到水資源保護(hù)行動(dòng)當(dāng)中。

　　強(qiáng)化環(huán)境影響評價(jià)中的公眾話語權(quán)。我國《水污染防治法》規(guī)定，“環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)有建設(shè)項(xiàng)目所在單位和居民的意見”。實(shí)踐表明，立法需要進(jìn)一步明確公眾參與的途徑、方法和程序，強(qiáng)化公眾所表達(dá)意見的法律效力及對意見的處理，尤其要重視發(fā)揮專家、社會(huì)團(tuán)體的作用，特別是汲取有利害關(guān)系當(dāng)事人的意見，力爭建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)兼顧到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。

　　將環(huán)保自力救濟(jì)行為法制化。在通常情況下，被污染者會(huì)行使包括停止請求權(quán)在內(nèi)的公力救濟(jì)方式，以制止污染者的污染行為。如果公力救濟(jì)未能奏效，被污染者就應(yīng)該有權(quán)依法行使自力救濟(jì)，通過適當(dāng)方式施以適當(dāng)強(qiáng)力以迫使污染者污染行為的停止，從而保護(hù)環(huán)境權(quán)益。

　　完善環(huán)境公益訴訟制度。由于我國現(xiàn)行法律關(guān)于公益訴訟缺少相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致公益訴訟在司法實(shí)踐中往往投訴無門。應(yīng)該對日益增多的環(huán)境公益訴訟予以支持和鼓勵(lì)，這是保證公眾參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最好形式。取消環(huán)境公益訴訟主體必須與案件有直接利害關(guān)系的限制，保障所有與案件有直接或間接利害關(guān)系的公民以及法人或其他組織都享有環(huán)境訴訟權(quán)和索賠權(quán)。擁有了訴訟權(quán)和索賠權(quán)，公眾才有動(dòng)力參與環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，從而形成對政府機(jī)構(gòu)的制衡。（作者單位：黑龍江大學(xué)西語學(xué)院，本文系黑龍江省社科研究青年項(xiàng)目“德國對萊茵河流域管理體制之構(gòu)建——對黑龍江流域管理乃至我國渤海區(qū)域立法的借鑒”［編號：12C067］的階段性研究成果）