宋偉

　　千呼萬喚始出來。2014年7月24日《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱“意見”）正式出臺，從國家層面就戶籍改革進(jìn)行了全面部署。正式在全國范圍內(nèi)取消沿用了50多年之久的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，著手建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，改革力度之大、范圍之廣前所未有。雖然也有專家認(rèn)為本次戶籍改革仍不夠徹底——由于在戶口遷移方面仍然采取基于城區(qū)人口規(guī)模的差別化政策，人口在城市之間的自由遷移仍然無法實現(xiàn)。但筆者認(rèn)為，差別化戶口遷移政策是與當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體水平相適應(yīng)的最優(yōu)選擇，對于新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)具有重大現(xiàn)實意義。

　　差別化戶口遷移政策是尊重歷史、尊重現(xiàn)實的理性選擇

　　城鄉(xiāng)二元戶籍制度是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，1958年正式確立后迅速超越了單純的人口登記功能成為計劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度：既是公民享受基本公共服務(wù)的依據(jù)，也是政府公共財政資源配置的依據(jù)，對人們的經(jīng)濟(jì)生活、社會生活有著全面而深遠(yuǎn)的影響。改革開放以后隨著大量農(nóng)村人口流入城市，戶籍制度有所松動，人口異地就業(yè)與空間遷移的自由度越來越大，但與人口流動與遷移速度相比戶籍及以其為基礎(chǔ)公共福利制度往往是被動的局部調(diào)整。

　　近年來，各級政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市基本公共服務(wù)方面出臺了不少政策、做出了大量努力，但由于公共服務(wù)資源供給不足而出現(xiàn)了空有政策而無法落實的窘境。其背后的原因是，人口流動了、轉(zhuǎn)移了，政策也出臺了（各級政府出臺了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市基本公共服務(wù)的政策），但政策背后的供應(yīng)機制沒有隨著改變（公共財政資源配置機制仍然靜態(tài)地固化在戶籍上），只有政策沒有投入，形成人口就業(yè)及居住空間與公共財政資源配置空間錯位。對于在發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，按照傳統(tǒng)的公共財政配置體系，國家層面的財政資金投向其戶籍所在地，由其戶籍所在地向其提供公共服務(wù)（其戶籍所在地省市縣三級財政也需要投入相應(yīng)的配套資金），但是他在發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)與生活（回戶籍地享受公共服務(wù)的成本很高），希望能在就業(yè)地享受公共服務(wù)，但由于財政壓力較大就業(yè)地政府又無法為其提供全面的公共服務(wù)。這樣，一方面各級政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍所在地的財政投入形成了相應(yīng)的公共服務(wù)能力，但其不希望或者無法回去享受，造成資源的浪費；另一方面在其需要、希望享受公共服務(wù)的就業(yè)地，由于投入不足又無法為其提供全面的公共服務(wù)�；竟步逃褪堑湫偷睦�，最近幾年內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)投入較大，教學(xué)條件迅速提升，但面臨學(xué)生流失的窘境；而各級城市中小學(xué)普遍面臨大班額現(xiàn)象，一“位”難求。

　　歷史不是一天形成的，現(xiàn)狀也難以在一夜之間改變。如長三角、珠三角一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的建制鎮(zhèn)常住人口達(dá)到二三十萬，而其戶籍人口只有五萬左右，常住戶口全面放開后新增常住戶口人口可能是原有戶籍人口的四五倍，公共財政壓力之大可想而知。但《意見》仍然提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，既顯示了改革的決心，也充分考量了現(xiàn)實可能性：雖然與原有常住人口相比，發(fā)達(dá)地區(qū)建制鎮(zhèn)和小城市新增常住戶口人口的數(shù)量相當(dāng)大，但其絕對數(shù)較小。由于這些小城鎮(zhèn)本身財政實力較強，再加上中央財政轉(zhuǎn)移支付（通過建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機制）的支持，有可能在較短時間內(nèi)提供相應(yīng)的公共服務(wù)能力，滿足落戶人口的需求，使政策能夠真正落實。另一方面，《意見》提出嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，以上因素也是重要原因：如深圳戶籍人口310萬，常住人口1063萬人，非戶籍人口數(shù)量如此之大，無論投入多少資金也難以在較短時期內(nèi)形成能夠滿足750多萬人口需求的公共服務(wù)能力。綜上，雖有一定的過渡性，但差別化落戶政策是基于歷史與現(xiàn)實的理性選擇。

　　居住證制度較大程度地保障了公民的自由遷徙權(quán)利

　　充分考慮城市公共服務(wù)能力提升的速度與可能，對暫時無法在就業(yè)與居住地申請常住戶口的常住人口，《意見》通過居住證制度對其享受城市基本公共服務(wù)給出了具體安排，公民的自由遷徙權(quán)利被明確并得到了較大程度的保障。

　　首先，非戶籍常住人口可以不受限制地享有最基本的公共服務(wù)�！兑庖姟访鞔_提出，“公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證”，并未為申請居住證附加任何限制條件。這意味著無論任何原因在設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上均可在居住地申領(lǐng)居住證。同時還提出“居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利”，這些權(quán)利同樣未附加任何限制條件，意味著所有居住證持有人均可以享有上述基本公共服務(wù)。也就是說，根據(jù)《意見》任何公民均可以到全國任何設(shè)區(qū)的市級以上城市居住，而且居住半年以上均可以申領(lǐng)居住證并享有上述基本公共服務(wù)。

　　其次，《意見》還提出“以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件”，居住證持有人“逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利，同時結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格”。這意味著即使特大城市，隨著連續(xù)居住年限和參加社會保險年限的增加，在沒有獲得常住戶口之前，居住證持有人可以享有逐步增加的基本公共服務(wù)。綜上，雖然制定了差別化戶口遷移政策，但居住證制度能夠保障公民可以在全國任何設(shè)區(qū)的市級以上城市自由遷徙，達(dá)到居住半年以上的條件就能夠無限制地享受勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等最基本的公共服務(wù)。

　　差別化戶口遷移政策有利于構(gòu)建科學(xué)的城鎮(zhèn)體系

　　本次戶改制定差別化戶籍政策的依據(jù)是城區(qū)人口數(shù)量，而落戶的主要標(biāo)準(zhǔn)是合法穩(wěn)定就業(yè)。這兩個標(biāo)準(zhǔn)的選擇對于糾正傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的偏差、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)具有非常重要的現(xiàn)實意義。

　　新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化必須以就業(yè)為基礎(chǔ)，要求工業(yè)化城鎮(zhèn)化在空間上應(yīng)協(xié)調(diào)一致。本次戶改明確“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”后，在中央政策要求及財政支持下就業(yè)機會多、常住人口多的東部發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)勢必迅速擴(kuò)張，而對中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)與就業(yè)支撐不足的中小城市來說，本區(qū)域人口絕對減少將從趨勢變?yōu)楝F(xiàn)實，其盲目擴(kuò)張的沖動自然會因此減弱。同樣的邏輯也適用于大中城市。我國人口流動的方向與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是一致的，吸納流動人口較多的是特大城市、東部地區(qū)的大中城市與中西部地區(qū)的大城市（大多數(shù)中西部地區(qū)中等城市吸納的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不多），中央層面明確差別化戶籍政策并建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付機制后，流動人口較多的城市接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主動性會加強，意味著大量已經(jīng)在上述城市穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口將在就業(yè)地落戶，實現(xiàn)就業(yè)空間與家庭永久居住空間相一致。綜上，從中央層面明確差別化戶口遷移政策及落戶主要標(biāo)準(zhǔn)（合法穩(wěn)定就業(yè)），并建立同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付機制，有利于糾正城鎮(zhèn)化空間與工業(yè)化空間的錯位，有利于構(gòu)建勞動者就業(yè)空間與家庭永久居住空間相一致的科學(xué)城鎮(zhèn)體系，對我國的現(xiàn)代化進(jìn)程必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

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