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高利紅
我國(guó)歷來注重文物保護(hù),并制定了相關(guān)法律!缎姓V訟法》及《行政強(qiáng)制法》建立了我國(guó)行政強(qiáng)制制度,行政強(qiáng)制成為文物保護(hù)及執(zhí)法活動(dòng)的重要保障。然而,通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn),我國(guó)文物行政強(qiáng)制仍然存在一些問題,尚有待完善發(fā)展。
文物行政強(qiáng)制的內(nèi)涵與依據(jù)
文物行政強(qiáng)制,包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。前者是指文物行政機(jī)關(guān)在文物行政管理過程中,為制止文物違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形,依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制,或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。后者是指對(duì)不履行文物行政決定的公民、法人或者其他組織,由文物行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行義務(wù),或申請(qǐng)法院強(qiáng)制履行義務(wù)的制度。
文物行政強(qiáng)制的法律淵源除《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法》)外,主要有《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)及相關(guān)司法解釋。其中,《行政強(qiáng)制法》是行政強(qiáng)制方面的基本法。行政強(qiáng)制措施方面,《行政強(qiáng)制法》有系統(tǒng)規(guī)定,《行政處罰法》等法律法規(guī)中也有一些規(guī)定。目前,涉及文物行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)是空白的,僅先行登記保存證據(jù)制度具有一定的強(qiáng)制措施意義。
文物行政強(qiáng)制存在的問題
通過調(diào)研和文獻(xiàn)分析,我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)文物行政強(qiáng)制存在以下問題。
首先,文物行政強(qiáng)制執(zhí)行范圍過窄,局限于文物行政處罰案件。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》等法律規(guī)范,行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象或條件并不限于行政處罰!缎姓V訟法》第六十六條“行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”的要件和前提是“具體行政行為”。具體行政行為是一個(gè)外延較大的范疇,除罰款等行政處罰行為外,還包括行政命令、行政許可、行政征收等其他具體行政行為。
然而,我國(guó)《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》第五十條規(guī)定,“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的,文物行政部門應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”顯然,該條款對(duì)文物行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定過于狹窄,僅適用于文物行政處罰行為。
其次,文物行政機(jī)關(guān)依法可采取的行政強(qiáng)制措施較少。依據(jù)《文物保護(hù)法》、《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》等相關(guān)文物法令,文物行政機(jī)關(guān)僅可采取加處罰款的行政強(qiáng)制措施。一般而言,各個(gè)行政機(jī)關(guān)都依法享有一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)行政強(qiáng)制措施權(quán)。比較普遍的行政措施權(quán),如查封扣押、加處罰金等。對(duì)于文物行政管理與執(zhí)法而言,除加處罰金外,現(xiàn)行文物立法并未授予任何行政強(qiáng)制措施權(quán)。由于沒有實(shí)施強(qiáng)制措施的權(quán)力,許多被調(diào)研地區(qū)文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)都對(duì)文物違法案件的發(fā)生或惡化束手無策。有的文物行政機(jī)關(guān)曾經(jīng)為了防止某建設(shè)項(xiàng)目工地進(jìn)一步破壞或隱匿轉(zhuǎn)移文物,在施工現(xiàn)場(chǎng)派執(zhí)法人員輪流守夜看護(hù),只因文物行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有采取查封扣押強(qiáng)制措施的權(quán)力。
第三,文物行政強(qiáng)制執(zhí)行法律文書不健全。目前,有關(guān)文物行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律文書,主要是《行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書》、《行政強(qiáng)制執(zhí)行審批表》。如前所述,行政強(qiáng)制執(zhí)行的范圍,不限于行政處罰。而我國(guó)文物行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律文書都是針對(duì)行政處罰案件的,對(duì)非行政處罰案件缺乏相應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)文書。
以責(zé)令改正為例,在文物行政管理執(zhí)法實(shí)踐中,最常用的行政行為,除行政處罰外,還包括責(zé)令改正。責(zé)令改正是針對(duì)具體行政相對(duì)人作出的、影響其權(quán)利義務(wù)的行政行為。因此,責(zé)令改正與行政罰款等行政處罰一樣,都屬于具體行政行為,也可以申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行,但卻缺少合適的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)文書。
第四,文物行政管理與執(zhí)法體制不完善。現(xiàn)行《文物保護(hù)法》,沒有對(duì)文物行政管理體制進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,僅在《文物保護(hù)法》第八條、第九條兩個(gè)條文處理了文物管理和保護(hù)的體制問題。這兩個(gè)條款存在沒有明確文物主管機(jī)關(guān)的體制,即國(guó)家、省及市縣基層文物行政主管部門各自組織、管理權(quán)限及分工等問題,也沒有明確與文物有關(guān)的公安等其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分與協(xié)同。
此外,許多地方文物行政基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱和牌子不統(tǒng)一,有的叫文物行政執(zhí)法大隊(duì),有的叫文物行政稽查隊(duì),有的稱為文化市場(chǎng)執(zhí)法大隊(duì)。這種機(jī)構(gòu)名稱和牌子的不一致,其實(shí)反映了我國(guó)目前文物行政執(zhí)法體制尚未建立完善,不同性質(zhì)、不同隸屬關(guān)系的文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中執(zhí)法人員編制與經(jīng)費(fèi)的差異,也反映了不同地區(qū)對(duì)于文物保護(hù)及文物行政執(zhí)法工作的不同程度的重視力度。從執(zhí)法人員看,我國(guó)基層文物行政執(zhí)法力量堪憂。
《文物保護(hù)法》修訂的相關(guān)建議條文
《文物保護(hù)法》中,僅有兩條涉及文物行政管理體制的規(guī)范,即第八條和第九條,沒有明確文物行政管理主體的層級(jí)設(shè)置及職權(quán)劃分。此外,實(shí)踐中一些地方探索了跨區(qū)域的文物行政管理模式,如大遺址管理,這些最新實(shí)踐也缺乏國(guó)家立法上的依據(jù)。
參考其他立法,我們可以草擬這樣的完善文物行政管理體制的立法條款,如:第××條 國(guó)家對(duì)文物資源實(shí)行行政區(qū)域管理與大遺址管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院文物行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)文物資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院文物行政主管部門確立的大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu),在所管轄范圍內(nèi),行使文物資源管理和監(jiān)督職責(zé)。
應(yīng)當(dāng)在文物立法中明確文物行政部門的現(xiàn)場(chǎng)檢查、查閱復(fù)印、查封扣押等職權(quán),具體立法條文可擬定為:“第 ××條 文物、公安、工商行政管理等部門在依據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí),可行使下列職權(quán):實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查;向有關(guān)人員調(diào)查、了解有關(guān)情況;查閱、復(fù)印有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料;查封、扣押涉嫌侵犯文物安全的違法活動(dòng)的場(chǎng)所工具、設(shè)備等;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職權(quán)。”
。ㄗ髡呦抵心县(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授)