高利紅

　　我國(guó)歷來注重文物保護(hù)，并制定了相關(guān)法律�！缎姓V訟法》及《行政強(qiáng)制法》建立了我國(guó)行政強(qiáng)制制度，行政強(qiáng)制成為文物保護(hù)及執(zhí)法活動(dòng)的重要保障。然而，通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)文物行政強(qiáng)制仍然存在一些問題，尚有待完善發(fā)展。

　　文物行政強(qiáng)制的內(nèi)涵與依據(jù)

　　文物行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。前者是指文物行政機(jī)關(guān)在文物行政管理過程中，為制止文物違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。后者是指對(duì)不履行文物行政決定的公民、法人或者其他組織，由文物行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行義務(wù)，或申請(qǐng)法院強(qiáng)制履行義務(wù)的制度。

　　文物行政強(qiáng)制的法律淵源除《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法》）外，主要有《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）及相關(guān)司法解釋。其中，《行政強(qiáng)制法》是行政強(qiáng)制方面的基本法。行政強(qiáng)制措施方面，《行政強(qiáng)制法》有系統(tǒng)規(guī)定，《行政處罰法》等法律法規(guī)中也有一些規(guī)定。目前，涉及文物行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)是空白的，僅先行登記保存證據(jù)制度具有一定的強(qiáng)制措施意義。

　　文物行政強(qiáng)制存在的問題

　　通過調(diào)研和文獻(xiàn)分析，我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)文物行政強(qiáng)制存在以下問題。

　　首先，文物行政強(qiáng)制執(zhí)行范圍過窄，局限于文物行政處罰案件。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》等法律規(guī)范，行政強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象或條件并不限于行政處罰�！缎姓V訟法》第六十六條“行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”的要件和前提是“具體行政行為”。具體行政行為是一個(gè)外延較大的范疇，除罰款等行政處罰行為外，還包括行政命令、行政許可、行政征收等其他具體行政行為。

　　然而，我國(guó)《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》第五十條規(guī)定，“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，文物行政部門應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”顯然，該條款對(duì)文物行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定過于狹窄，僅適用于文物行政處罰行為。

　　其次，文物行政機(jī)關(guān)依法可采取的行政強(qiáng)制措施較少。依據(jù)《文物保護(hù)法》、《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》等相關(guān)文物法令，文物行政機(jī)關(guān)僅可采取加處罰款的行政強(qiáng)制措施。一般而言，各個(gè)行政機(jī)關(guān)都依法享有一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)行政強(qiáng)制措施權(quán)。比較普遍的行政措施權(quán)，如查封扣押、加處罰金等。對(duì)于文物行政管理與執(zhí)法而言，除加處罰金外，現(xiàn)行文物立法并未授予任何行政強(qiáng)制措施權(quán)。由于沒有實(shí)施強(qiáng)制措施的權(quán)力，許多被調(diào)研地區(qū)文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)都對(duì)文物違法案件的發(fā)生或惡化束手無策。有的文物行政機(jī)關(guān)曾經(jīng)為了防止某建設(shè)項(xiàng)目工地進(jìn)一步破壞或隱匿轉(zhuǎn)移文物，在施工現(xiàn)場(chǎng)派執(zhí)法人員輪流守夜看護(hù)，只因文物行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有采取查封扣押強(qiáng)制措施的權(quán)力。

　　第三，文物行政強(qiáng)制執(zhí)行法律文書不健全。目前，有關(guān)文物行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律文書，主要是《行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書》、《行政強(qiáng)制執(zhí)行審批表》。如前所述，行政強(qiáng)制執(zhí)行的范圍，不限于行政處罰。而我國(guó)文物行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律文書都是針對(duì)行政處罰案件的，對(duì)非行政處罰案件缺乏相應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)文書。

　　以責(zé)令改正為例，在文物行政管理執(zhí)法實(shí)踐中，最常用的行政行為，除行政處罰外，還包括責(zé)令改正。責(zé)令改正是針對(duì)具體行政相對(duì)人作出的、影響其權(quán)利義務(wù)的行政行為。因此，責(zé)令改正與行政罰款等行政處罰一樣，都屬于具體行政行為，也可以申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行，但卻缺少合適的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)文書。

　　第四，文物行政管理與執(zhí)法體制不完善。現(xiàn)行《文物保護(hù)法》，沒有對(duì)文物行政管理體制進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，僅在《文物保護(hù)法》第八條、第九條兩個(gè)條文處理了文物管理和保護(hù)的體制問題。這兩個(gè)條款存在沒有明確文物主管機(jī)關(guān)的體制，即國(guó)家、省及市縣基層文物行政主管部門各自組織、管理權(quán)限及分工等問題，也沒有明確與文物有關(guān)的公安等其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分與協(xié)同。

　　此外，許多地方文物行政基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱和牌子不統(tǒng)一，有的叫文物行政執(zhí)法大隊(duì)，有的叫文物行政稽查隊(duì)，有的稱為文化市場(chǎng)執(zhí)法大隊(duì)。這種機(jī)構(gòu)名稱和牌子的不一致，其實(shí)反映了我國(guó)目前文物行政執(zhí)法體制尚未建立完善，不同性質(zhì)、不同隸屬關(guān)系的文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中執(zhí)法人員編制與經(jīng)費(fèi)的差異，也反映了不同地區(qū)對(duì)于文物保護(hù)及文物行政執(zhí)法工作的不同程度的重視力度。從執(zhí)法人員看，我國(guó)基層文物行政執(zhí)法力量堪憂。

　　《文物保護(hù)法》修訂的相關(guān)建議條文

　　《文物保護(hù)法》中，僅有兩條涉及文物行政管理體制的規(guī)范，即第八條和第九條，沒有明確文物行政管理主體的層級(jí)設(shè)置及職權(quán)劃分。此外，實(shí)踐中一些地方探索了跨區(qū)域的文物行政管理模式，如大遺址管理，這些最新實(shí)踐也缺乏國(guó)家立法上的依據(jù)。

　　參考其他立法，我們可以草擬這樣的完善文物行政管理體制的立法條款，如：第××條 國(guó)家對(duì)文物資源實(shí)行行政區(qū)域管理與大遺址管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院文物行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)文物資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院文物行政主管部門確立的大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，在所管轄范圍內(nèi)，行使文物資源管理和監(jiān)督職責(zé)。

　　應(yīng)當(dāng)在文物立法中明確文物行政部門的現(xiàn)場(chǎng)檢查、查閱復(fù)印、查封扣押等職權(quán)，具體立法條文可擬定為：“第 ××條 文物、公安、工商行政管理等部門在依據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，可行使下列職權(quán)：實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；向有關(guān)人員調(diào)查、了解有關(guān)情況；查閱、復(fù)印有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料；查封、扣押涉嫌侵犯文物安全的違法活動(dòng)的場(chǎng)所工具、設(shè)備等；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職權(quán)。”

　�。ㄗ髡呦抵心县�(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授）