作為約束政府行政行為、被形象稱為“民告官”法律的行政訴訟法，迄今已經(jīng)實施24年，十二屆全國人大常委會第六次會議首次開啟了行政訴訟法的大修。仔細品味行政訴訟法修正案草案，其內(nèi)容可圈可點，為了遏制“紅頭文件”濫發(fā)之勢，確立了規(guī)范性文件附帶審查制度；為了破解行政判決執(zhí)行難問題，確立了誠信公告制度和行政機關責任人追究制度。

　　但是筆者認為行政訴訟最應該著力破解的是“立案難”問題。我國行政訴訟向來有三難——“立案難、審理難、執(zhí)行難”，但是，如果立案都不成，也無所謂審理和執(zhí)行了。其實，說“立案難”，也是很諷刺的一個現(xiàn)象。司法實踐中，行政機關向法院立案申請強制執(zhí)行的案件，其實一點都不難，難的只是“民告官”。

　　根據(jù)《世界人權宣言》第7條、第10條的規(guī)定，“人人于其憲法或法律所賦予的基本權利被侵害時，有權享有國家管轄法院之有效救濟”、“人人于其權利與義務，有權享有獨立無私法庭的絕對平等不偏且公開之庭審”。《公民權利和政治權利公約》第14條也明確確認了訴權是公民的基本權利。俄羅斯、意大利、日本等國更是將“訴權”直接列入了憲法。

　　但是僅有訴權的立法保障還是不夠的，根本上，法院并不是不能立民告官案件，而是不敢立，原因在于法院并不如法律規(guī)定得那么獨立，法院在財政、人事等各方面都受制于行政機關。這也是新一輪深化司法體制改革中的重中之重，即采取地方法院“人、財、物上提省高院垂直管理”、建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度等措施實現(xiàn)法院去行政化、去地方化的目的。

　　以此為核心，只有突破立案障礙，才能實現(xiàn)“民告官”的第一步。因此，行政訴訟法修正案草案開宗名義要求法院保障公民訴權，不接收起訴狀的，當事人可以向上級法院投訴，如果起訴狀有欠缺或錯誤，法院還應當指導和釋明，并一次性告知補正；將易產(chǎn)生矛盾糾紛的“行政機關侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，行政機關違法集資、征收征用財產(chǎn)、攤派費用，行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等”明確納入了行政訴訟受案范圍；如果法院在收到起訴狀后七日內(nèi)既不立案也不裁定，當事人可以直接向上一級人民法院起訴。

　　另外，在立案管轄上還確立了一審行政案件可以跨行政區(qū)域管轄的制度，即A行政區(qū)域的行政機關被訴，由B行政區(qū)域的法院管轄，這是我國新一輪司法體制改革措施的首次立法反應。但是，該規(guī)定僅僅適用于基層法院管轄的第一審案件，且限定在一省高級人民法院垂直管理的范圍內(nèi)，對于高省級法院管轄的一審行政案件是否可以跨行政區(qū)域司法管轄未作規(guī)定。

　　并且修正案草案第19條新增的“在起訴被告未履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據(jù)”的規(guī)定，大大限制了公民訴權的實現(xiàn)。試想一下，甲打110報警，何以能夠要求甲在緊急情況下開啟手機錄音功能呢？再比如，乙公司向工商局申請查閱其工商內(nèi)檔資料，根據(jù)工商局要求，要填寫申請表，而此申請表僅系提交于工商局，乙并不能保有。在此情況下，對于行政機關的不作為，普通公民何以能夠有證據(jù)證明？即使修正案草案第21條規(guī)定了“原告或者第三人不能自行收集的，可以申請法院調(diào)取”，但是該申請調(diào)取證據(jù)的權利也是在行政立案以后才享有，公民無法啟動立案程序，何以能夠實現(xiàn)訴權保障？因此，建議不增加第19條。

　　作為一部“民告官”的法律，只有保障公民的基本訴權，突破“民告官”的法律困境和障礙，扭轉“信法不如信訪”的局面，保證官民爭議在法律途徑上順暢解決，才能打造出法治政府。

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