我國(guó)中央財(cái)政

我國(guó)中央財(cái)政對(duì)三農(nóng)投入

　　在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新

　　建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)

　　創(chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革

　　逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　當(dāng)前，如何破除二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，關(guān)系著未來(lái)改革全局。

　　經(jīng)營(yíng)方式怎樣創(chuàng)新？

　　“這是第二茬了，上一茬種土豆凈掙十萬(wàn)，這一年下來(lái)掙不少錢(qián)呢，俺真正嘗到了土地流轉(zhuǎn)的甜頭�！焙颖笔璩强h柳林屯鄉(xiāng)辛李莊村農(nóng)民李增貴在他的大棚里說(shuō)。

　　在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，李增貴不僅可以拿到土地租金這項(xiàng)固定收入，還可以幫助承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)的種植管理，承包合作社里的蔬菜大棚種植豆角、西紅柿、菠菜等，每棚年均收入兩萬(wàn)余元。

　　隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益活躍，將來(lái)“誰(shuí)來(lái)種地”和“怎么種地”成為當(dāng)前迫切需要回答的兩大問(wèn)題。

　　在這種形勢(shì)下，我們究竟還要不要堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)這一基本形式，土地流轉(zhuǎn)又該如何向前推進(jìn)？

　　對(duì)此，中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所所長(zhǎng)秦富認(rèn)為，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨的農(nóng)村政策的基石，《決定》明確強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，這既有對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一基本經(jīng)營(yíng)制度的繼承，更有適應(yīng)國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律的拓展。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文分析說(shuō)，“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的多樣化，是農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化演進(jìn)過(guò)程中的必然現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，到2012年年底，我國(guó)農(nóng)村承包集體耕地的農(nóng)民家庭約2.3億戶(hù)，其中有約4440萬(wàn)戶(hù)發(fā)生了流轉(zhuǎn)出承包耕地的行為（占承包農(nóng)戶(hù)總數(shù)的19.32%）。”

　　他同時(shí)提出，目前我國(guó)仍在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民家庭約1.9億戶(hù)，他們經(jīng)營(yíng)的耕地面積（包括流轉(zhuǎn)來(lái)的耕地）占農(nóng)村家庭承包耕地總面積的92.5%。這表明，農(nóng)民家庭仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)最主要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。

　　“我國(guó)目前還有約1.9億戶(hù)農(nóng)民家庭在經(jīng)營(yíng)耕地，如果要達(dá)到戶(hù)均經(jīng)營(yíng)百畝左右的耕地規(guī)模，那就需要轉(zhuǎn)移出90%以上的農(nóng)戶(hù)，這不是短時(shí)期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的�！标愬a文表示，未來(lái)，要在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的創(chuàng)新，從我國(guó)具體國(guó)情出發(fā)推進(jìn)耕地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶則認(rèn)為，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。葉興慶建議，按照“尊重集體所有權(quán)、劃斷農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、保護(hù)務(wù)農(nóng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)”的思路，完善農(nóng)村土地制度。在堅(jiān)持集體所有的前提下，承包權(quán)要賦予有資格的人，以體現(xiàn)公平；經(jīng)營(yíng)權(quán)要配置給有能力的人，以體現(xiàn)效率。只有這樣，才能更好地適應(yīng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新要求。

　　城鄉(xiāng)要素如何平等交換？

　　近日，安徽省出臺(tái)《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中，最引人關(guān)注的政策是“試點(diǎn)地農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)”“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”等。此外，安徽還將建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)。

　　這表明，新一輪土地管理制度改革已經(jīng)初現(xiàn)端倪。

　　事實(shí)上，在此之前，重慶、浙江、廣東、湖北等多個(gè)省市已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。

　　農(nóng)村土地制度應(yīng)如何改革？對(duì)此，《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”等，這為未來(lái)的改革指明了方向。然而，改革如何向縱深推進(jìn)仍然有待實(shí)踐進(jìn)一步探索。

　　“就目前我國(guó)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)看，不論是勞動(dòng)要素、土地要素還是資本要素，由于農(nóng)民身份、土地國(guó)有和集體所有差異、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不明等原因，現(xiàn)存的城鄉(xiāng)要素尚未實(shí)現(xiàn)平等交換，因此推進(jìn)其平等交換是重要的制度創(chuàng)新�！鼻馗徽f(shuō)。

　　“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的最大問(wèn)題是土地問(wèn)題。”中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍表示。

　　事實(shí)上，目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍面臨著土地政策法規(guī)瓶頸。

　　“《決定》中提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。而《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《決定》的提法也就意味著對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，需要盡快修改相應(yīng)的法律法規(guī)和出臺(tái)相關(guān)的政策措施�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所研究員張曉山說(shuō)。

　　“未來(lái)的土地改革應(yīng)該是邊試點(diǎn)、邊修正。”中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊重光認(rèn)為，修正法律法規(guī)不是一時(shí)能解決之事，而且其中分歧也較為復(fù)雜。因此，一邊突破進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)找到解決制約的合理方案，一邊據(jù)此進(jìn)行法律法規(guī)的修正，這也是真正做到“摸著石頭過(guò)河”。

　　“大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度減少地方政府在土地增值收益中的份額。但近些年來(lái)，征收農(nóng)民土地形成的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入成為地方政府重要的財(cái)源�！睆垥陨秸f(shuō)，這個(gè)問(wèn)題涉及全局性、深層次的矛盾，只有全面深化改革，才有可能推進(jìn)。

　　張曉山指出，減少地方政府來(lái)自土地的收益，就要真正落實(shí)《決定》中關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的各項(xiàng)政策舉措，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立財(cái)權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，發(fā)揮中央和地方的積極性。

　　秦富認(rèn)為，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，還要尊重農(nóng)民的權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則，發(fā)揮市場(chǎng)在要素價(jià)格形成中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類(lèi)要素之間的平等交換。

　　公共服務(wù)如何逐步完善？

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)7.12億，城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.6%。然而，按照公安部的戶(hù)籍統(tǒng)計(jì)，有將近2.4億的城鎮(zhèn)人口只是常住城鎮(zhèn)卻沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)籍，這樣算來(lái)，中國(guó)實(shí)際的城鎮(zhèn)化率只有35.2%。

　　在一些城市，對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來(lái)的“半市民”更是缺少足夠的關(guān)懷和保障。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，每年有1000萬(wàn)-1200萬(wàn)農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市。他們生活在城市里，被統(tǒng)計(jì)在城市人口中，卻并沒(méi)有享受到城市的公共服務(wù)。如何讓這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市，成為當(dāng)務(wù)之急。

　　針對(duì)這一問(wèn)題，《決定》提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”“逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”“創(chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革”，抓住了我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵和核心。

　　“公共服務(wù)均等化是目前城鎮(zhèn)化中的薄弱環(huán)節(jié)�！睆垥陨秸J(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)該僅僅是土地的城鎮(zhèn)化，更應(yīng)該是人的城鎮(zhèn)化，這需要政府在公共服務(wù)均等化上更加努力。

　　陳錫文認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要有四大問(wèn)題。一是就業(yè)問(wèn)題：這一方面，我們的政策要向吸納人口較多的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)傾斜。二是住房問(wèn)題。三是社會(huì)保障問(wèn)題：據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)民工2011年底參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重為16.4%，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的為18.6%，參加工傷保險(xiǎn)的為27%，參加失業(yè)保險(xiǎn)的為9.4%，以目前農(nóng)民工的參保率和繳費(fèi)水平看，缺口還相當(dāng)大。四是隨遷子女的入學(xué)問(wèn)題：我國(guó)現(xiàn)在義務(wù)教育階段的孩子有1.5億人，其中1.25億是農(nóng)村戶(hù)籍人口，去年年底隨農(nóng)民工進(jìn)城到城鎮(zhèn)就讀的義務(wù)教育階段的子女有1260萬(wàn)。因此，義務(wù)教育資源的城鄉(xiāng)布局也要抓緊研究。

　　“要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，就要盡快打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快戶(hù)籍制度改革，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正融入城鎮(zhèn)，穩(wěn)步推進(jìn)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果�！鼻馗徽f(shuō)。（本報(bào)記者 李 慧）