新聞背景

　　“十一”黃金周北京霧霾重現(xiàn)，針對霧霾天氣的應急機制雖然能夠減輕霧霾程度和對居民生活的影響，但這只是治理空氣污染的治標之道，在采取應急措施的同時，應該從長遠考慮，借鑒發(fā)達國家的治理經(jīng)驗，制定和完善清潔空氣法，預防和治理嚴峻的大氣污染問題。

　　大氣污染防治法難以滿足需求

　　工業(yè)革命初期的英國曾視煙霧為經(jīng)濟繁榮的象征，直至20世紀50年代因大氣嚴重污染，造成倫敦一萬余人喪生，才真正推進英國空氣污染法律體系的完善。世界八大環(huán)境公害事件中的兩件發(fā)生在美國,一件是1943年的洛杉磯煙霧事件,另一件是1948年的多諾拉事件，這兩大公害事件都是因嚴重的空氣污染造成的，美國痛定思痛決定建立清潔空氣法這一法律體系作為長效機制。

　　我國早在1987年就制定頒布了大氣污染防治法，隨后于1995年和2000年進行了兩次修訂。但是，伴隨社會形勢的發(fā)展變化，這部法律已經(jīng)遠遠不能滿足當今治理空氣污染的需求，在科學性、操作性、理念上都有待完善。如在如何對待跨區(qū)域污染、如何統(tǒng)籌協(xié)調地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護、污染責任處罰力度等方面，這部法律均存在不足。因為大氣污染防治法在立法目的上側重保護經(jīng)濟發(fā)展，隨著經(jīng)濟水平的提高，應將立法的理念轉到保護大眾健康和社會福利的方向上來。

　　清潔空氣法的立法原則

　　在借鑒發(fā)達國家先進立法經(jīng)驗的基礎上，我們應明確清潔空氣法如下立法原則：

　　一是國家空氣質量標準原則。即空氣質量標準由中央政府制定,各省、市、自治區(qū)應制定具體實施方案以實現(xiàn)中央政府的標準。

　　二是地方政府獨立實施原則。指各地方政府根據(jù)國家空氣質量標準,在其轄區(qū)內獨立行使空氣質量監(jiān)管職責。各地方環(huán)保部門在“國家空氣質量標準原則”的指導下,建立相應的“主要國家空氣質量標準”和“次要國家空氣質量標準”。各地方政府對上述標準負有執(zhí)行的任務,但地方政府在執(zhí)行中享有獨立實施的自由。地方政府可以對每一種空氣污染物質制定具體的管理計劃,可以在本地區(qū)內自設“空氣質量控制區(qū)”等。

　　三是新源控制原則。即在新建一項固定排放源企業(yè)或者對某項原有的固定排放源企業(yè)進行實質性的“改建”時,必須首先進行“新源排放分析”,并報環(huán)境監(jiān)管機構備案,獲取“預防重大危害”行政許可之后方可施工。確立這一原則的目的是確保新建項目能夠切實達到國家空氣質量標準的要求。

　　四是視覺可視性原則。是指在國家所規(guī)定的一級保護地區(qū),以保護自然環(huán)境可視性為目的采取嚴格的控制標準和措施,防止和減輕可視性的損害。其實質上是以美感為標準的高層次的環(huán)境保護,是對空氣清潔較高水平的要求，主要包括國家公園、國家野生動物保護區(qū)、大面積的國家人文公園等。

　　單次低額罰款易導致以罰代管

　　清潔空氣法應對大氣污染防治法的不足進行完善，最重要的就是完善處罰措施。我國大氣污染防治法對于大氣污染物質排放企業(yè)的違規(guī)排污行為,主要通過行政處罰的形式予以制裁，其中罰款為最主要的方法,但處罰的總額僅以五十萬元為上限,這顯然不足以震懾排污企業(yè)自覺遵守法律制度的規(guī)定。一些企業(yè)寧可承擔相對輕微的法律責任，也不愿承擔較高的污染治理成本，也沒有動力加大減污技術研發(fā)的投入。

　　單次低額罰款容易導致以罰代管現(xiàn)象嚴重,罰款成為創(chuàng)收的手段而非管理的措施。美國清潔空氣法對空氣污染物質的違法排放行為處罰以天為計算單位,并且沒有罰款上限金額。我們可以借鑒，環(huán)保監(jiān)管部門在有證據(jù)證明排污企業(yè)存在違法排污行為的情況下,向排污企業(yè)發(fā)出處罰通知,并且允許排污企業(yè)申請召開聽證會,賦予排污企業(yè)進行申訴的權利，在確定排污行為違法性的前提下,用動態(tài)的計算方法確定罰款金額，以確認的違法排污行為之日為起始點,按日疊加罰款金額,讓違法排污行為無利可圖。

　　同時，排污企業(yè)如果未依法公開、刪減、篡改、隱瞞各項環(huán)保報告、文件及證明，或未安裝空氣污染物質減排設備，或未采用規(guī)定的方法對數(shù)據(jù)進行記錄和備案,情節(jié)嚴重的都應對直接責任人予以刑事制裁。刑事制裁對生產(chǎn)企業(yè)將產(chǎn)生強大的震懾作用，從源頭上引導空氣污染排放企業(yè)自覺遵守法律的規(guī)定,從根本上確保大氣環(huán)境質量的改善。

　　延伸閱讀

　　環(huán)境公益訴訟主體放寬

　　環(huán)境公益訴訟是公眾通過訴訟方式參與環(huán)境行政執(zhí)法的渠道，作為一種外部監(jiān)督，能有效地提高環(huán)境執(zhí)法者的判斷力和責任感，促使環(huán)境執(zhí)法者全面判斷環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為，并提高環(huán)境行政監(jiān)管的效率，避免地方保護主義盛行。

　　美國的環(huán)境公益訴訟在一定程度上保障了清潔空氣法的實現(xiàn)，其規(guī)定：“在環(huán)境公共利益遭受侵害之時，法律授權公民個人對違反環(huán)境法律的企業(yè)、個人、甚至是政府機構提起環(huán)境公益訴訟。”在新民訴法修正前，我國只有一般的環(huán)境侵權訴訟制度，只有具體的合法權利或財產(chǎn)遭受損害的特定主體才能具備原告資格，而不管這種利益是個人利益還是公共利益。2012年新修正的民訴法將環(huán)境污染等損害社會公共利益的案件，列入公益訴訟的范疇，并規(guī)定法律授權的機關和有關組織可以作為原告起訴。

　　我們欣喜地看到，中國公益訴訟制度的程序大門已經(jīng)開啟，環(huán)境公益訴訟的司法實踐正在不斷摸索、研究和完善，隨著民眾法律意識和素養(yǎng)的提高，原告訴訟主體范圍必將放寬，公民個人終將獲得起訴主體資格，這必將打破地方重GDP忽視環(huán)保的觀念，更好地監(jiān)督地方大氣環(huán)境保護工作，切實將地方發(fā)展引領到健康發(fā)展的軌道上來。

　　清潔空氣法應結合我國不同發(fā)展階段的特點繼續(xù)推進公益訴訟制度的完善，明確將污染的舉證責任分配給排污企業(yè)，并明確訴訟費用由占優(yōu)勢地位的當事人承擔。美國完善這項制度歷經(jīng)四十年的時間，所以我們應在公益訴訟的方向上堅定而耐心地走下去。