產(chǎn)業(yè)政策需要適時轉(zhuǎn)型，才能更好地發(fā)揮淘汰落后產(chǎn)能的作用。資料圖片

　　黨的十八屆三中全會決議提出，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。從實踐來看，中國建立統(tǒng)一市場的障礙之一，是那種為了扶持或限制某些特定產(chǎn)業(yè)而制定的財稅、信貸、外匯乃至土地、人才等一系列扭曲市場機制的政策，這種產(chǎn)業(yè)政策到了應(yīng)該率先轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻。

　　改革開放30多年來，我國面臨的發(fā)展問題已經(jīng)不是沒有市場競爭，而是自由競爭所需要的公平環(huán)境和條件的不足。表現(xiàn)為行政壟斷、行政干預(yù)、各種利益聯(lián)盟和國有企業(yè)借助于產(chǎn)業(yè)政策等手段，扭曲市場的資源配置功能，降低了市場運行的效率，導(dǎo)致了尋租和不公正現(xiàn)象的產(chǎn)生，甚至使市場取向的改革走樣，這是我國存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)問題以及發(fā)展方式粗放的主要原因。

　　筆者認為，如果政府的產(chǎn)業(yè)政策不實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型升級還是在老思路指導(dǎo)下運作，那么舊的產(chǎn)業(yè)政策不僅不能有效指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，還有可能造成新的矛盾和沖突。基于建設(shè)統(tǒng)一市場、掃除平等競爭的障礙的要求，必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的行使方式，這是我國未來更深層次的全面深化改革的重要體現(xiàn)。具體來說，就是產(chǎn)業(yè)政策的行使方式要進行四個方面的重要改革：

　　第一，產(chǎn)業(yè)政策“中性化”。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟背景下，各級政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中都習(xí)慣或迷信產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策，往往用指向性很強，或偏好性過強、很具體的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)或指令企業(yè)的投資行動，它的特點是按所有制性質(zhì)、按規(guī)模大小和按地區(qū)等非市場化原則對企業(yè)進行管理。這種產(chǎn)業(yè)政策往往會對不同市場主體形成政策歧視，導(dǎo)致企業(yè)間的不公平競爭。

　　從現(xiàn)實來看，一方面，各級政府就某一熱點產(chǎn)業(yè)集中實施所謂的“加速推進規(guī)劃和支持政策”，其結(jié)果是大力提倡和鼓勵出了包括光伏等新能源產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的一系列過剩性新興產(chǎn)業(yè)，以及造船、鋼鐵、平板玻璃等嚴(yán)重過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。另一方面，政府按照產(chǎn)業(yè)政策進行的審批，審批內(nèi)容、審批環(huán)節(jié)越多、越難，行政壁壘就越高，同時意味著突破該壁壘的利潤也越高，結(jié)果是產(chǎn)能過剩反而更加嚴(yán)重。與此形成鮮明對比的是，十多年前因為產(chǎn)能過剩而放棄審批、讓市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的紡織行業(yè)，則不存在嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。在一定程度上，中國的產(chǎn)能過剩其實是政府產(chǎn)業(yè)政策造就的。而且在現(xiàn)有的體制中，一旦發(fā)生嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，在行政權(quán)力阻礙下還很少能自動退出，更難進行有效的資產(chǎn)重組。

　　根據(jù)國際經(jīng)驗，建立統(tǒng)一市場、平等競爭環(huán)境應(yīng)該實施一種偏向于中性的產(chǎn)業(yè)政策。所謂中性產(chǎn)業(yè)政策，是指除了法律和政策直接禁止的產(chǎn)業(yè)外，政策并不事先挑選輸家和贏家，而是放手讓市場競爭去決定，優(yōu)勝劣汰。這就需要我們按照十八屆三中全會的精神，改革政府權(quán)力的運作方式和產(chǎn)業(yè)政策對市場的管理方式，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實施優(yōu)惠政策的行為。

　　第二，產(chǎn)業(yè)政策“去地方政府化”。在我國轉(zhuǎn)軌體制中，地方政府化的產(chǎn)業(yè)政策是不可能維持中性的，而且一定是帶有利益偏向的。產(chǎn)業(yè)政策“去地方政府化”是指產(chǎn)業(yè)政策不能由地方政府去主導(dǎo)，而應(yīng)該主要由中央政府來綜合行使，以保持產(chǎn)業(yè)政策對市場調(diào)節(jié)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。因為地方政府作為競爭主體，出于考慮局部利益的邏輯，會運用行政權(quán)力鼓勵那些對自己的市場利益有利的企業(yè)行為，限制那些對自己的市場利益不利的行為，從而不可能從根本上出現(xiàn)追求公平、公正和公開的市場行為。讓產(chǎn)業(yè)政策的主體回歸中央政府，是解決政策平等性的基本前提。

　　用公司化的方式經(jīng)營土地和經(jīng)營城市，是這些年產(chǎn)業(yè)政策地方化的最典型現(xiàn)象之一。由此帶來的主要后果是地方政府公共權(quán)力的錯配和政府角色的錯位，政府把自己等同于參與市場活動的商人，難以扮演好市場秩序的監(jiān)管者和社會公平正義的維護者的角色，甚至只關(guān)心自己的商業(yè)利益，并且不惜動用政權(quán)力量加以維護，如限制資源正常流動、強行拆遷、壟斷和分割市場等等。同時，產(chǎn)業(yè)政策的地方化，也是地方政府債務(wù)激增的主因，直接導(dǎo)致了中國的泡沫經(jīng)濟風(fēng)險。

　　第三，競爭政策“主角化”。就是競爭政策要逐步替代產(chǎn)業(yè)政策成為統(tǒng)一市場運行的奠基石，成為規(guī)范市場公平競爭的主導(dǎo)規(guī)則。從歷史上看，發(fā)展追趕型的國家、干預(yù)市場傳統(tǒng)深厚的國家，往往更熱衷于運用和依賴產(chǎn)業(yè)政策。主要手段是通過產(chǎn)業(yè)政策用政府的力量扭曲市場價格信號，把資源集中投入到自己意欲的“重要”產(chǎn)業(yè)中去。產(chǎn)業(yè)政策在各個國家并非一無是處、毫無績效，但是，長期以實施產(chǎn)業(yè)政策為主、不及時轉(zhuǎn)換到競爭政策為主的國家，其結(jié)果往往是：政府干預(yù)經(jīng)濟的力量不斷擴張，市場的功能日益殘破，產(chǎn)業(yè)競爭力薄弱，資源浪費嚴(yán)重。

　　當(dāng)今發(fā)達國家更熱衷于以反壟斷來促進競爭，間接推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對預(yù)先挑選特定優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加以重點扶持的做法，往往持消極態(tài)度。這一點值得我們學(xué)習(xí)。一是不以經(jīng)濟增長為目標(biāo)而主要以維護市場秩序為目標(biāo)，應(yīng)該是政府的主要職能；二是政府應(yīng)以創(chuàng)造和管理市場的公平競爭為己任，而不是以權(quán)力挑選特定產(chǎn)業(yè)來重點扶持，使自己擺脫“公司化傾向”；三是分離了市場調(diào)控主體與市場參與者的角色，可以有效防止尋租和大面積腐�。凰氖强梢杂行У匕凑帐袌鲂枨蠓较蛘{(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。過去，不合理的產(chǎn)業(yè)政策是造成政府與市場邊界模糊的重要原因，也是我國市場體系不完善、經(jīng)濟粗放發(fā)展的重要成因。未來轉(zhuǎn)型升級，應(yīng)當(dāng)清理那些被濫用的產(chǎn)業(yè)政策，刪繁就簡。

　　第四，產(chǎn)業(yè)政策“橫向化”。過去的產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重于縱向的歧視性甄別，是市場不公平競爭的根源。按照統(tǒng)一市場建設(shè)的要求，應(yīng)該把重心放到實施橫向產(chǎn)業(yè)政策上來，即更多地鼓勵和支持企業(yè)間的兼并收購，增加企業(yè)的融資來源，為上下游企業(yè)間的研發(fā)提供更多的產(chǎn)權(quán)保護和稅收激勵，鼓勵企業(yè)加大在人才吸收和培訓(xùn)方面的投資，而不是像過去那樣把主要精力放到扶持個別產(chǎn)業(yè)和個別企業(yè)上。同時，對企業(yè)競爭的規(guī)范引導(dǎo)也要成為政府工作的重點之一，《競爭法》應(yīng)賦予政府更高的權(quán)力以根除反競爭的行為。

　　中國經(jīng)濟目前的宏觀環(huán)境很像20世紀(jì)80年代初期的歐洲。當(dāng)時的“歐洲硬化癥”迫切需要新的政策來為歐洲經(jīng)濟注入新的活力，這一時期宏觀經(jīng)濟政策由凱恩斯的需求管理學(xué)派向穩(wěn)健的貨幣政策以及低通脹政策轉(zhuǎn)變。歐洲委員會1992年發(fā)表的報告指出：“當(dāng)前，人們普遍認為應(yīng)該實施橫向的產(chǎn)業(yè)政策，旨在為歐洲產(chǎn)業(yè)營造良好的環(huán)境并達到平衡，提高歐洲產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率和競爭力�！毖巯�，通過創(chuàng)新和技術(shù)進步提高生產(chǎn)率、不斷消化迅速上升的要素成本，也是中國企業(yè)尤其是制造業(yè)必須克服的主要困難。

　　綜上所述，建設(shè)統(tǒng)一市場呼喚產(chǎn)業(yè)政策率先轉(zhuǎn)型，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級首先要讓橫向的產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策逐步去替代傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，從“重點扶植”的產(chǎn)業(yè)政策向“一視同仁”的競爭政策轉(zhuǎn)型，從部門傾斜的政策向橫向協(xié)調(diào)的政策轉(zhuǎn)移，以市場規(guī)制政策與其他制度相結(jié)合，促進競爭，鼓勵創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

　　（作者系江蘇省社科院黨委書記、院長）