黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出了一系列深化財(cái)稅體制的重要任務(wù)和具體改革路徑，建立現(xiàn)代財(cái)政制度是其中的一個(gè)方面�，F(xiàn)代財(cái)政制度是與現(xiàn)代國(guó)家治理相適應(yīng)的財(cái)政制度，其構(gòu)建將為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安提供重要的制度保障。

　　1 現(xiàn)代財(cái)政制度要求強(qiáng)化財(cái)政的法制性

　　圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求，我國(guó)自1994年以來(lái)實(shí)施了以分稅制改革為主要內(nèi)容的一系列重大財(cái)稅體制改革。與此相適應(yīng)，財(cái)稅法制建設(shè)邁出重要步伐，《預(yù)算法》、《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》及一批財(cái)稅法規(guī)相繼建立。但總的來(lái)看，財(cái)政法律法規(guī)缺乏及法規(guī)層次不高的問(wèn)題仍很突出，致使目前的財(cái)稅管理與現(xiàn)代國(guó)家治理要求很不相適應(yīng)。如：預(yù)算安排不規(guī)范，與財(cái)政收支增幅或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤的重點(diǎn)支出項(xiàng)目過(guò)多；地方政府債務(wù)管理無(wú)序，無(wú)章可循或有章難循；政府間事權(quán)劃分不清晰，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府事務(wù)干預(yù)過(guò)多及下級(jí)政府向上級(jí)政府推諉事權(quán)的現(xiàn)象同時(shí)并存；稅收征管自由裁量權(quán)過(guò)大，稅收優(yōu)惠過(guò)于寬泛和隨意，地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)呈無(wú)序加劇之勢(shì)，并妨礙著全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和影響著市場(chǎng)配置資源的有效性。《決定》強(qiáng)調(diào)必須進(jìn)一步完善財(cái)稅立法。筆者認(rèn)為，與現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)，尤其需要加快重大領(lǐng)域立法步伐。一是制定《財(cái)政法》，以此作為規(guī)范財(cái)稅活動(dòng)的根本大法，把相關(guān)的預(yù)算安排、政府間收入劃分和事權(quán)界定、稅收征管等，按照現(xiàn)代國(guó)家治理的要求進(jìn)行規(guī)范和明確。二是盡快修訂出臺(tái)《預(yù)算法》，對(duì)于地方債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付等當(dāng)前預(yù)算管理中的突出問(wèn)題都在此法中進(jìn)行規(guī)范。三是加快完善稅法，將目前仍以《條例》、《暫行條例》形式發(fā)布的各稅種法規(guī)盡快以法律形式發(fā)布。

　　2 現(xiàn)代財(cái)政制度要求提高財(cái)政的民主程度

　　《決定》明確提出要“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”�，F(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要特征是民主化，民主化的一個(gè)核心內(nèi)容則是財(cái)政的民主化。財(cái)政民主化的基本要求即是建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度。這些年來(lái)，我國(guó)的財(cái)政民主化進(jìn)程不斷推進(jìn)，各級(jí)政府預(yù)算公開(kāi)已逐步走上規(guī)范化軌道，公開(kāi)的內(nèi)容在增多、公開(kāi)的方式已趨多樣化、“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)由粗到細(xì)。但總的來(lái)看，與現(xiàn)代財(cái)政制度要求的透明預(yù)算制度相比還有很長(zhǎng)的路要走。實(shí)施公開(kāi)透明預(yù)算制度，至少要在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步改革和完善。一是公開(kāi)的程度應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。要由現(xiàn)在的專(zhuān)業(yè)人士才能看懂向普通民眾看懂轉(zhuǎn)變，賬目要更細(xì)，表述要更符合大眾理解的要求。二是公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)由一般收支帳目公開(kāi)向政策公開(kāi)拓展。既要公開(kāi)具體的財(cái)政收支帳目，還要公開(kāi)具體的支出政策，讓社會(huì)公眾了解支出安排的具體政策依據(jù)。三是由預(yù)算公開(kāi)變?yōu)轭A(yù)算和決算的同頻公開(kāi)相結(jié)合。既公開(kāi)預(yù)算，又使決算的公開(kāi)與已公開(kāi)的預(yù)算相對(duì)照，真正使預(yù)算的執(zhí)行更好地受到社會(huì)的監(jiān)督。四是加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算決算的審查監(jiān)督。增強(qiáng)審查的程序性，拓展審查的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，強(qiáng)化人大審議已通過(guò)預(yù)算的約束性。

　　3 現(xiàn)代財(cái)政制度要求提高財(cái)政的科學(xué)性

　　科學(xué)的財(cái)政制度設(shè)計(jì)和合理的財(cái)政管理安排，才能有效發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的作用。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)要求更加突出提高財(cái)政制度和財(cái)政管理的科學(xué)性�！稕Q定》對(duì)此提出了明確的改革方向和具體任務(wù)。一是加強(qiáng)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控功能。財(cái)政政策作為政府宏觀調(diào)控體系的主要手段之一，要更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策及產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段的協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平；充分發(fā)揮稅收、轉(zhuǎn)移支付、國(guó)債、補(bǔ)貼等財(cái)稅工具的調(diào)節(jié)功能。二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)已是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的常態(tài)。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，預(yù)算控制的重點(diǎn)由收入轉(zhuǎn)向支出，收入預(yù)算由年度任務(wù)轉(zhuǎn)為年度預(yù)期和跨年度任務(wù)，將使財(cái)政收入依法征收，避免收入虛收。一方面，注重周期財(cái)政平衡，年度執(zhí)行出現(xiàn)赤字可以通過(guò)跨年度預(yù)算來(lái)解決；另一方面，對(duì)于重大支出項(xiàng)目體現(xiàn)出中長(zhǎng)期謀劃，納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，使財(cái)政發(fā)展更具可持續(xù)性，也有助于解決好當(dāng)前備受詬病的“年終突擊花錢(qián)”等預(yù)算支出進(jìn)度慢的問(wèn)題。三是建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。與現(xiàn)金收付制相比，權(quán)責(zé)發(fā)生制可以更好反映一個(gè)時(shí)期真實(shí)的財(cái)務(wù)收支狀況。目前各方關(guān)注的地方政府債務(wù)問(wèn)題，若只是簡(jiǎn)單按照收付實(shí)現(xiàn)制的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，的確面臨著地方債務(wù)規(guī)模的合理衡量問(wèn)題。區(qū)別不同的投入項(xiàng)目，按照其存續(xù)期差異，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)來(lái)核算預(yù)算年度內(nèi)的政府收支，將有助于科學(xué)界定政府的財(cái)務(wù)情況，合理把握政府債務(wù)規(guī)模，為債務(wù)管理奠定更加科學(xué)可靠的基礎(chǔ)。`

　　4 現(xiàn)代財(cái)政制度要求提高財(cái)政管理效率

　　現(xiàn)代財(cái)政制度必須適應(yīng)現(xiàn)代政府治理層級(jí)的特點(diǎn)，有利于提高財(cái)政管理效率。《決定》在深化財(cái)稅體制改革中也明確提出提高效率的要求。一是進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。目前，盡管要求提高中央收入和地方收入比重的呼聲都不少，但客觀地分析，進(jìn)一步提高中央收入比重或進(jìn)一步提高地方收入比重都面臨很大的困難。為了增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力以及平衡地區(qū)間發(fā)展差異的需要，中央必須保持必要的財(cái)力集中度。因此，《決定》提出要保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定。在這一前提下，根據(jù)稅種的屬性，將便于地方征管、稅基不易流動(dòng)的稅種劃分為地方收入或增加地方分享的比重。二是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)事關(guān)現(xiàn)代國(guó)家治理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。目前我國(guó)政府間事權(quán)劃分不清晰、交叉重疊的問(wèn)題已成為影響財(cái)政支出效率的一個(gè)重大問(wèn)題�！稕Q定》提出要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，就要充分發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，在考慮公共事項(xiàng)服務(wù)邊界和管理效率的基礎(chǔ)上，適度強(qiáng)化中央的事權(quán)和支出責(zé)任，明晰中央和地方的共同事權(quán)及地方事權(quán)。三是逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金。財(cái)政資金作為有限的公共資源，過(guò)多投入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，既影響財(cái)政資金的使用效益，也妨礙市場(chǎng)體系的健全和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，有利于把有限的公共財(cái)政資金更多地用于加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，是一種提高效率的多贏選擇。四是完善稅收征管體制�，F(xiàn)行國(guó)稅、地稅征管體制在征管業(yè)務(wù)上存在交叉，既容易引起不同的征管機(jī)關(guān)在稅收政策上把握標(biāo)準(zhǔn)不一，又影響稅收征管效率，不利于降低稅收征管成本。因此，應(yīng)按照高效、科學(xué)、規(guī)范的要求進(jìn)一步完善稅收國(guó)地稅征管體制。

　　（作者為自治區(qū)政府副秘書(shū)長(zhǎng)）