■ 曾月英

　　提要

　　現(xiàn)代法治本身就蘊(yùn)含著內(nèi)在價(jià)值的法律精神，體現(xiàn)著法律至上、良法之治、法律的平等適用、制約權(quán)力、保障權(quán)利和正當(dāng)程序等等價(jià)值取向。

　　從法理學(xué)的角度出發(fā)，法治的基本理念就是一切公共權(quán)力都要受到監(jiān)督，法治發(fā)展的過(guò)程，就是逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力有效監(jiān)督和控制的過(guò)程。

　　十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。而法治改革與法治建設(shè)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。

　　治國(guó)理政的基本方式是國(guó)家治理的重要內(nèi)容。國(guó)家治理是個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涵蓋著國(guó)家治理的理念、目標(biāo)、價(jià)值、主體、對(duì)象、內(nèi)容及其方式等。

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　　法治的基本理念就是一切公共權(quán)力都要受到監(jiān)督

　　現(xiàn)代法治是作為治國(guó)理政的基本方式來(lái)定位的。20世紀(jì)中國(guó)各界開(kāi)展的法治與人治的歷次大討論，讓大家厘清了法治與人治這兩種治國(guó)方略的界限不在于是否承認(rèn)法律運(yùn)行中人的因素，而在于從主體上而言，法治是眾人之治，是一種民主政治，人治是一人（或幾人）之治，屬于君主專(zhuān)制或貴族政治；法治依據(jù)的是反映人民大眾意志的法律，人治則依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的意志；法治之法是政治的目的性所在，人治之法是政治意志的工具。所以，如果在法治和人治之間明確一條分水嶺的話(huà)，那就是確定“有沒(méi)有凌駕于法律之上和游離于法律之外的權(quán)力”。

　　在治理國(guó)家的系列舉措中，法律具有至高無(wú)上的地位，所有重要的社會(huì)關(guān)系都應(yīng)納入到法律調(diào)整的軌道上來(lái)；法治更要求對(duì)政府的立法權(quán)力進(jìn)行限制，對(duì)權(quán)力濫用的保護(hù)救濟(jì)，對(duì)公民自由與權(quán)利給予平等保護(hù)；法治要求政府維護(hù)和保障法律秩序，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府必須首先服從法律的約束；既要求所有社會(huì)關(guān)系參加者普遍遵法、守法，也要求國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員依法行使職權(quán)，更要求所服從的法律必須建立在尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)上；強(qiáng)調(diào)對(duì)公共權(quán)力的合理配置和依法制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，把治理納入法治軌道，實(shí)踐著“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受約束、行政受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”的理念。可見(jiàn)，現(xiàn)代法治本身就蘊(yùn)含著內(nèi)在價(jià)值的法律精神，體現(xiàn)著法律至上、良法之治、法律的平等適用、制約權(quán)力、保障權(quán)利和正當(dāng)程序等等價(jià)值取向。

　　1982年制定的憲法規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)�！边@項(xiàng)規(guī)定，確認(rèn)了憲法和法律的崇高地位與權(quán)威，為依法治國(guó)基本方略的提出奠定了法律基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

　　從法理學(xué)的角度出發(fā)，法治的基本理念就是一切公共權(quán)力都要受到監(jiān)督，法治發(fā)展的過(guò)程，就是逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力有效監(jiān)督和控制的過(guò)程，所以依法行政，就是監(jiān)督行政主體及其工作人員依法行使職權(quán)，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止行政主體行使職權(quán)過(guò)程中可能發(fā)生的各種違法行為，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。法治政府，不僅是政府的權(quán)力來(lái)源于法律并受制于法律，政府更要從審批型、全能型政府走向服務(wù)政府、有限政府、誠(chéng)信政府和責(zé)任政府。

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　　建設(shè)法治政府，實(shí)踐治國(guó)理政基本方式

　�。ㄒ唬┓ㄖ握膬�(nèi)涵界定。對(duì)于法治政府的內(nèi)涵的表述，圍繞著法治政府的法律依據(jù)、程序依據(jù)、社會(huì)治理及市場(chǎng)特性來(lái)闡述，具體可以從以下幾方面來(lái)理解：

　　各級(jí)政府組織依法產(chǎn)生，行政權(quán)的行使必須依法進(jìn)行，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法律對(duì)政府履職的根本要求。維護(hù)憲法和法律的基本權(quán)威是建設(shè)法治政府的根基所在。

　　各級(jí)政府都由同級(jí)人民代表大會(huì)依照法定程序選舉產(chǎn)生，政府的權(quán)力源自體現(xiàn)全體人民意志的法律規(guī)定。政府履職是實(shí)現(xiàn)人民利益的過(guò)程，建設(shè)法治政府的過(guò)程應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)人民意愿的途徑。

　　政府的權(quán)力不是無(wú)限授予和行使的，只能在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)、按照法律設(shè)定的程序行使。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這一特性更加明顯，政府要向有限政府、服務(wù)政府、陽(yáng)光政府、效能政府和責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，具體做好宏觀(guān)政策制定、市場(chǎng)秩序監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境優(yōu)化，而不能過(guò)多的干預(yù)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，市場(chǎng)的事情交給市場(chǎng)解決，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

　　法治政府更是一個(gè)誠(chéng)信政府。提升政府的公信力，樹(shù)立政府在履職中的誠(chéng)信度，是實(shí)現(xiàn)施政履職目標(biāo)的根基所在。政府要保證所發(fā)布信息的真實(shí)性、政策決定的穩(wěn)定性，增加透明度，推進(jìn)以政務(wù)誠(chéng)信為重點(diǎn)的誠(chéng)信體系建設(shè)。

　　（二）依法行政是法治政府的核心。政府的權(quán)力的直接依據(jù)來(lái)源于憲法或者法律，政府權(quán)力的范圍和實(shí)現(xiàn)權(quán)力的手段必須在憲法或者法律上有明文規(guī)定，即所謂的“權(quán)從法出”。法治政府依法行政的核心，是政府權(quán)力的組織與運(yùn)行要受到制約，政府的侵權(quán)行為要受到法律的追究。法治政府的權(quán)力是有邊界的。具體來(lái)說(shuō)，政府行政組織的職權(quán)來(lái)源于法律授權(quán)，政府不能自行創(chuàng)設(shè)權(quán)力，即便是基于行政需要?jiǎng)?chuàng)制行政規(guī)章，也必須遵守《立法法》相關(guān)規(guī)定；政府行政組織中的工作人員的職權(quán)來(lái)源于法律授權(quán)；政府行政組織的結(jié)構(gòu)體制要由法律明確加以確認(rèn)；政府行政活動(dòng)程序要由法律明確加以規(guī)定；政府行政組織的行政行為責(zé)任也要由法律加以明確。

　�。ㄈ┱毮苻D(zhuǎn)變要落到實(shí)處�，F(xiàn)代政府不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的“守夜人”的消極角色，它不僅有規(guī)制行政、秩序行政的消極職能，還要積極擔(dān)負(fù)起服務(wù)的職能，要從管制型、審批型、全能型，走向服務(wù)型、有限型。建設(shè)法治政府，要積極實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)和權(quán)力清單、負(fù)面清單的三軌并行，用法律的形式明確政府的權(quán)力行使和社會(huì)自我管理的界限，真正做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。黨的十八屆三中全會(huì)提出推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度。逐條逐項(xiàng)把政府的權(quán)力職能通過(guò)清單曬在社會(huì)公眾面前，在公眾的監(jiān)督下按照法律法規(guī)確立的權(quán)力職責(zé)清單履職施政。杜絕越過(guò)清單的權(quán)力職責(zé)范圍行使權(quán)力，將不屬于清單范圍之內(nèi)的事情交由社會(huì)消化吸收，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)各歸其位，培育調(diào)動(dòng)社會(huì)自我治理的基本力量。這種模式契合了“法不禁止即允許”的基本法律精神，更加明確了政府的有限地位，提升了政府的服務(wù)職能，明確政府和市場(chǎng)的界限。

　�。ㄋ模┤娼ㄔO(shè)誠(chéng)信政府。政府誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信的基石和靈魂，如果說(shuō)個(gè)人信用是個(gè)人道德修養(yǎng)的首要價(jià)值，政府誠(chéng)信就是服務(wù)型社會(huì)建設(shè)的首要價(jià)值。誠(chéng)信政府是以政府及其工作人員為主體的誠(chéng)信，指政府必須履行其對(duì)公眾承諾的責(zé)任，這是現(xiàn)代民主社會(huì)中責(zé)任政府的重要標(biāo)志，對(duì)社會(huì)誠(chéng)信體系的構(gòu)建具有重要的示范效應(yīng)和推動(dòng)作用。

　　政府的誠(chéng)信度，可以通過(guò)政府的公信力高低得到佐證。政府的公信力，是政府通過(guò)自身行為獲取社會(huì)公眾信任、擁護(hù)和支持的能力。社會(huì)公眾常常通過(guò)政府是否是負(fù)責(zé)任的（如政府是否言而有信、政策是否相對(duì)穩(wěn)定、是否積極依法作為等）、是否是以公民為本位提供服務(wù)的（如是否是以公共利益最大化為目標(biāo)、是否提供高效、高質(zhì)的服務(wù)等）、是否是透明的政府（如政府的行政法規(guī)等規(guī)范性文件及有關(guān)行政程序、行政開(kāi)支、執(zhí)法依據(jù)、會(huì)議活動(dòng)及文件資料等信息是否公開(kāi)并便于公眾查詢(xún)等）方面來(lái)判斷政府的誠(chéng)信度。歷史的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府公信力是政府執(zhí)行力的前提，一個(gè)政府的公信力高低，不僅關(guān)系到政府的影響力和權(quán)威力，也直接決定著政府的執(zhí)行力。因此，建設(shè)誠(chéng)信政府也是現(xiàn)代治國(guó)理政的重要內(nèi)容。

　�。ㄗ髡呦瞪钲诖髮W(xué)法學(xué)院教授、副院長(zhǎng)）