十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”， 并要求“到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型�！�

　　目下中國所面臨的一個(gè)危機(jī)是治理危機(jī)。如作為國家治理主要組成部分的戶籍制度、教育制度、計(jì)劃生育制度及剛剛被廢除的勞教制度等，都存在重大缺陷；法治化基礎(chǔ)薄弱、司法不獨(dú)立不但傷害了法律的威嚴(yán)，同時(shí)也因法律威嚴(yán)不足導(dǎo)致行政體制缺乏權(quán)威性和執(zhí)行力，因而也傷害到權(quán)力本身；公權(quán)力沒有得到有效制約，官員腐敗和特權(quán)還處在高峰期；公共利益部門化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，形成治理危機(jī)。這些問題的實(shí)質(zhì)是社會發(fā)展和政治發(fā)展的不同步。即在中國的市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域已經(jīng)初步現(xiàn)代化的同時(shí)，行政體制仍然按照統(tǒng)治和單向度管理的方式來管理社會。

　　治理理論從20世紀(jì)90年代開始在西方興起。其主要觀點(diǎn)即強(qiáng)調(diào)治理（governace）和統(tǒng)治（government）之間的區(qū)分。該理論的主要創(chuàng)始人羅西瑙認(rèn)為：“與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)�！痹谶@一思路的指引下，各種各樣的治理理論應(yīng)運(yùn)而生。其中以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者埃莉諾·奧斯特洛姆和她的丈夫文森特·奧斯特羅姆曾經(jīng)提出的共治理論為影響最大的理論之一。奧斯特羅姆的研究沖破了公共事務(wù)只能由政府管理、政府既是公共事務(wù)的安排者又是提供者的傳統(tǒng)教條，提出了公共事務(wù)管理可以有多種組織和多種機(jī)制（多中心主義）的新看法。其他治理理論的學(xué)者如羅茨（R.Rhodes）、羅森瑙（J.N.Rosenau）、庫伊曼（J.Kooiman）、范·弗利埃特（M.Van Vliet）等，大多持有與奧斯特羅姆夫婦的制度分析學(xué)派相類似的觀點(diǎn)。因此，關(guān)于“治理”的內(nèi)涵是毋庸置疑的：通過政府與社會力量共同參與公共事務(wù)的治理，從而達(dá)到“善治”（good-governace）的理論。

　　治理體系包含三個(gè)層次，一是價(jià)值體系，二是制度體系，三是執(zhí)行能力。我們雖然強(qiáng)調(diào)的是后兩者“國家治理體系和國家治理能力”，但不言而喻，還需要有價(jià)值體系的指引，在中國的國家治理進(jìn)程中，無法忽視潛在的“國家治理價(jià)值體系”的作用。

　　現(xiàn)代國家的制度體系包括整合機(jī)制、汲取機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、控制機(jī)制等負(fù)面。這些機(jī)制的完善決定了權(quán)力運(yùn)行的方向與效率。在過去三十多年，我國制定法律多達(dá)240多部，加上法規(guī)、條例，數(shù)量大大增加。這些法律法規(guī)幫助中國的制度體系從一元到多元，從集權(quán)到分權(quán)，從人治到法治，從封閉到公開，從管制到服務(wù)，并且逐步規(guī)范化，初步形成了現(xiàn)代國家的治理制度架構(gòu)。但問題在于，這些法律的制定、機(jī)構(gòu)的增多，是否在各自的領(lǐng)域秉持了現(xiàn)代國家治理的一系列正確價(jià)值呢？這是國家治理體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。

　　現(xiàn)代國家治理的觀念包括：人民主權(quán)、多數(shù)決定、有限政府、權(quán)利保障、司法獨(dú)立、民主參與等等。國家治理的制度設(shè)計(jì)便是在這些觀念之上而展開的，并且制度的執(zhí)行也必須要體現(xiàn)這些觀念的實(shí)踐。例如，現(xiàn)代國家之所以會有立法代議制，便是人民主權(quán)的體現(xiàn)；之所以會有選舉體制，便是體現(xiàn)多數(shù)決定原則；之所以會有憲法，就是為了規(guī)定政府和人民各自的權(quán)利和行為邊界；之所以會有法院的超然地位，就是為了保證司法獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)司法公正；而民主參與理念的體現(xiàn)則是當(dāng)代民主政治不滿足于代議制被少數(shù)利益集團(tuán)影響而推動直接民主的結(jié)果。

　　在中國所進(jìn)行的一系列制度建設(shè)，若忽視制度的方向，而只強(qiáng)調(diào)制度的規(guī)范性和法律的完善性，則可能會極大地偏離治理的目標(biāo)。目前的許多新修訂的法規(guī)，如社會團(tuán)體登記、房屋拆遷管理、救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)等方面的法律法規(guī)，其規(guī)范性是足夠的，但更需要站在社會組織、城市居民、非本地戶籍災(zāi)民的角度來考慮問題，將這些人和組織參與治理的主體。公共政策的運(yùn)作模式如果是單向的、強(qiáng)制的、剛性的管理行為的合法性就會受質(zhì)疑，其有效性常難保證。體現(xiàn)在治理成效上，就會就出現(xiàn)社會組織發(fā)展不足、拆遷暴力威脅穩(wěn)定、災(zāi)害削弱政府權(quán)威等負(fù)面的結(jié)果。

　　黨的十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，體現(xiàn)了多元共治的價(jià)值理念。這一價(jià)值理念的內(nèi)涵正如一些學(xué)者所言，其意味著政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。這與奧斯特羅姆夫婦的治理理論是共通的。而從更大的范圍來看，不是強(qiáng)調(diào)制度本身的規(guī)范與完善，而是強(qiáng)調(diào)制度發(fā)展的方向性，即以正確的治理價(jià)值體系引導(dǎo)和規(guī)范制度體系，才是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

　�。ㄗ髡呦等A南師大副教授）