十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。這是對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制作出的頂層設(shè)計，為當(dāng)前和今后一個時期推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化確立了指導(dǎo)思想和行動指南。

    構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，建立健全城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)格局

    城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，首先要推進產(chǎn)業(yè)布局一體化，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，提升農(nóng)業(yè)對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的支撐能力，促進城鄉(xiāng)各個產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。

    改革開放后我國確立了統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營體制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成就舉世矚目。進入新世紀(jì)，強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策連續(xù)出臺，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十連增”，農(nóng)民收入增長實現(xiàn)了“十連快”。

    但是我們也要看到，隨著農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)村人多地少矛盾加劇，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放、農(nóng)業(yè)比較效益偏低、農(nóng)村勞動力大量流動、村莊空心化、人口老齡化、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題凸顯。特別是生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度不高，一家一戶經(jīng)營難以采用先進科學(xué)技術(shù)、難以吸納現(xiàn)代生產(chǎn)要素，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和種地農(nóng)民收入。因此，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系勢在必行。

    十八屆三中全會提出，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位，尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，同時強調(diào)培育壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，實現(xiàn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，充分激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛能，并對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新提出了新的改革思路。

    在農(nóng)村土地經(jīng)營管理上，要求堅持土地產(chǎn)權(quán)集體所有，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。要求堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長久不變，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。要求堅持按照依法自愿有償原則，有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)民以承包地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，強調(diào)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化，鼓勵承包土地在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。這些決策，明確了土地產(chǎn)權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)分離的界限，澄清了人們對土地權(quán)益的模糊認(rèn)識，有利于克服土地產(chǎn)權(quán)虛化的弊端，有利于保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營的權(quán)利，有利于提高土地適度規(guī)模經(jīng)營的效益。

    在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式上，一是鼓勵發(fā)展合作經(jīng)濟，扶持規(guī)�；I(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經(jīng)濟組織發(fā)展提供了更為有利的政策環(huán)境。農(nóng)民合作社作為農(nóng)村集體經(jīng)濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經(jīng)營活力、增強發(fā)展能力、壯大經(jīng)濟實力。二是鼓勵工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。這表明支持工商資本進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，但同時要求工商資本與農(nóng)戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，積極創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地，大力培育農(nóng)產(chǎn)品品牌，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，努力提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營水平。

    賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，建立健全城鄉(xiāng)一體化利益格局

    城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，核心是城鄉(xiāng)主體權(quán)利，構(gòu)建全體居民共享發(fā)展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農(nóng)民的利益格局。重點是拓展農(nóng)民增收渠道，增加農(nóng)民收入來源，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距越拉越大的局面。

    改革開放后，隨著家庭承包經(jīng)營制度的推行、農(nóng)產(chǎn)品流通體制的改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)村勞動力大規(guī)�？绲貐^(qū)跨行業(yè)的轉(zhuǎn)移就業(yè)，城鄉(xiāng)二元體制逐步被打破。新世紀(jì)以來，取消農(nóng)業(yè)稅、實行農(nóng)業(yè)補貼政策、推進新農(nóng)村建設(shè)，使工農(nóng)城鄉(xiāng)逐步走向協(xié)調(diào)發(fā)展。

    但是，由于多方面因素的影響，農(nóng)民進城就業(yè)空間狹窄，收入難以穩(wěn)定；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源束縛趨緊，自然災(zāi)害和市場風(fēng)險頻發(fā)，增收難度加大；農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入增長緩慢，財產(chǎn)性收入增長乏力，一直是農(nóng)民增收的薄弱環(huán)節(jié)�？傮w上看，農(nóng)民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數(shù)看，農(nóng)村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農(nóng)民的身份尚未得到確認(rèn)，不能充分享受城市的住房、醫(yī)療、子女教育等公共服務(wù)。

    如何讓廣大農(nóng)民分享現(xiàn)代化發(fā)展成果？十八屆三中全會不僅強調(diào)健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，讓農(nóng)民增加種地收入，而且強調(diào)賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利，明確提出“兩個保障”：一是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。要求積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及繼承的權(quán)利，分享集體資源和經(jīng)營性資產(chǎn)的收益。二是保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。要求通過試點，改革完善宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。同時，明確提出允許進城農(nóng)民自愿有償退出承包地和宅基地，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。還提出深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、股權(quán)等各種產(chǎn)權(quán)公開、公正流轉(zhuǎn)交易，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源資本化，讓農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入。這些規(guī)定不僅從體制機制上提出了增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農(nóng)民增加收入的渠道，有助于農(nóng)民和城市居民一樣共享發(fā)展成果。

    推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，建立健全城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系

    城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，重點是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化。在二元體制下，城市發(fā)展具有明顯的比較優(yōu)勢。十六大以來，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)不斷加強，全民義務(wù)教育制度基本落實，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系初步建立。但由于歷史欠賬較多，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體滯后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等，農(nóng)村發(fā)展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

    十八屆三中全會強調(diào)建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的體制機制，引導(dǎo)更多的現(xiàn)代生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，促進公共資源配置向農(nóng)村傾斜，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一方面要求維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)利，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。另一方面鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)。

    按照十八屆三中全會要求，要加快建立土地、資金和人才資源城鄉(xiāng)平等交換機制和補償機制。在土地方面，切實建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，進一步改革征地制度，調(diào)整土地出讓收益分配關(guān)系，提高對農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)和用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入比重，保護農(nóng)民土地權(quán)益。在資金方面，既要加大財政投入和政策性金融投入力度，又要發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，同時要引導(dǎo)企業(yè)和社會投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)。在勞動力流動方面，要加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，推進城鄉(xiāng)勞動力同工同酬同保障，逐步實現(xiàn)同城同待遇。此外，要建立以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動機制，推動城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村延伸，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系。加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度框架，逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。

    完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，建立健全城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和管理體系

    城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，關(guān)鍵是城鄉(xiāng)建設(shè)和管理一體化。十八屆三中全會提出要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進；優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。

    改革開放35年來，我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過53%，但城鎮(zhèn)化水平與世界發(fā)達國家相比還有一定差距，城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在一些誤區(qū)和隱患。如有的地方土地城市化快于人口城市化；有的地方不考慮資源環(huán)境承載能力，搞城市化“大躍進”；有的地方農(nóng)民“被城市化”，沒有真正享受城市居民的權(quán)利。我們既要看到城鎮(zhèn)化的巨大潛力和美好前景，積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，正視和化解“城市病”，又要從國情出發(fā)，看到我國農(nóng)村大量人口要進城，但不可能都進城，更不可能都進大城市，必須在城鎮(zhèn)化過程中同步推進新農(nóng)村建設(shè)。

    黨的十八屆三中全會提出，推進城市建設(shè)管理創(chuàng)新，要求建立透明的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓展城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營；并要求完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。這個重大決策提出了城市建設(shè)投融資體制改革的新思路，也提出了城鎮(zhèn)管理體制改革的新路徑，打破了制約城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資瓶頸，破解了城鎮(zhèn)行政管理體制改革的難題。

    全會還決定推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。要求創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。同時要求推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)實現(xiàn)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，把在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。這個重要決策提出了戶籍制度改革和實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的具體路徑，破解了農(nóng)民進城遇到的兩個最大難題，既提出了很高的改革目標(biāo)，也體現(xiàn)出改革思路的科學(xué)性、可行性。

    一個擁有13億人口的大國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是人類社會發(fā)展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務(wù)。認(rèn)真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，將有助于我們加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進全面小康社會建設(shè)和社會主義現(xiàn)代化。（中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心 執(zhí)筆：曾業(yè)松）