十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。”“權(quán)力清單制度”由此進(jìn)入公眾視野。近期一些地方兩會(huì)中，關(guān)于“權(quán)力清單”的提案、議案，再次成為媒體追逐、公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。本期“國是聚焦”，就“權(quán)力清單制度”專訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩。

　　記者：“權(quán)力清單”從字面上理解指的是：詳細(xì)規(guī)定權(quán)力究竟應(yīng)該干什么，不能干什么，到底怎么干等權(quán)力運(yùn)行邊界。那么作為一項(xiàng)制度它又應(yīng)該具備哪些要素呢？即如何理解“權(quán)力清單制度”呢？

　　程文浩：權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，而權(quán)力公開運(yùn)行并不僅僅要公開權(quán)力清單，還包括公開權(quán)力的過程和結(jié)果。

　　所謂“權(quán)力清單”，簡而言之就是要把各級(jí)政府和各個(gè)政府部門所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。這是我國推動(dòng)政務(wù)公開、加強(qiáng)依法行政、強(qiáng)化群眾監(jiān)督、從源頭預(yù)防腐敗的重要舉措，對(duì)于我國的政府改革和廉政建設(shè)具有極其深遠(yuǎn)的意義。

　　權(quán)力清單制度要想達(dá)到應(yīng)有的效果，本身必須做到全面化、具體化和強(qiáng)制化。

　　所謂全面化，就是權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)涵蓋我國各級(jí)政府和各個(gè)政府部門的行政權(quán)力，橫向到邊，縱向到頂?shù)降�。凡是不涉及國家秘密的公共�?quán)力都應(yīng)在公開之列，不應(yīng)存在任何“暗區(qū)”甚至“盲區(qū)”。

　　所謂具體化，就是權(quán)力清單本身的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體而精確，不能模糊處理、蒙混過關(guān)、搞表面文章。對(duì)于每一項(xiàng)公共權(quán)力，“權(quán)力清單”都應(yīng)明確權(quán)力的名稱、來源（其依據(jù)的法律法規(guī)）、行使部門、行使規(guī)則、監(jiān)督投訴渠道等。只有全面完整地披露權(quán)力的基本要素，才能夠真正稱之為“權(quán)力清單”，而不是應(yīng)付上級(jí)要求的擺設(shè)。

　　所謂強(qiáng)制化，就是公布“權(quán)力清單”應(yīng)成為對(duì)全國所有公共部門的強(qiáng)制性要求，而不能僅僅是個(gè)別地區(qū)或部門的自發(fā)行為。權(quán)力是公共部門及其領(lǐng)導(dǎo)者最核心的資源，公開了權(quán)力清單就等于把自己的權(quán)力“家底”完全公之于眾，今后他們自身行使權(quán)力的自由度將被大大壓縮。因此，監(jiān)督者與被監(jiān)督者圍繞權(quán)力公開而展開的斗爭與博弈將長期進(jìn)行。

　　權(quán)力清單制度強(qiáng)制化的另外一層含義，就是對(duì)于違反權(quán)力清單制度的謊報(bào)、虛報(bào)、瞞報(bào)等行為，應(yīng)采取嚴(yán)厲的懲戒措施。沒有這些剛性手段做后盾，權(quán)力公開運(yùn)行必將困難重重，難以取得預(yù)期效果。

　　記者：在“權(quán)力清單制度”寫入《決定》之前，已經(jīng)有很多地方在嘗試推出權(quán)力清單了，在您看來，這些地方積累了哪些經(jīng)驗(yàn)？

　　程文浩：國內(nèi)很多地區(qū)前期確實(shí)已在權(quán)力公開運(yùn)行方面進(jìn)行了大量的探索，為下一步的全國性實(shí)踐積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。尤為難能可貴的是，很多地區(qū)已經(jīng)在本地域內(nèi)成功實(shí)現(xiàn)了權(quán)力清單的部門或?qū)蛹?jí)全覆蓋。例如，北京市西城區(qū)政府經(jīng)過普查，全面摸清了全區(qū)68個(gè)部門所掌握的5000余項(xiàng)行政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)了部門全覆蓋；成都市不僅公布了市級(jí)政府的權(quán)力清單，而且還公布了各區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)了政府層級(jí)的全覆蓋；河北省萬全縣甚至進(jìn)一步向基層延伸，為村干部開出了“權(quán)力清單”。

　　前期的基層實(shí)踐充分證明：制定和公布“權(quán)力清單”在技術(shù)上完全可行，并不存在不可逾越的制度或技術(shù)障礙，因此下一步應(yīng)加大推進(jìn)范圍和力度，將權(quán)力清單制度盡快推廣至全國；“權(quán)力清單”適用于各個(gè)政府層級(jí)和部門，應(yīng)成為對(duì)各級(jí)政府和各個(gè)部門的統(tǒng)一要求。

　　記者：在當(dāng)下建立“權(quán)力清單制度”對(duì)于進(jìn)一步深化改革的意義是什么？將會(huì)對(duì)于各級(jí)政府帶來怎樣的積極效果？

　　程文浩：權(quán)力清單制度至少能在三個(gè)方面發(fā)揮積極的作用：

　　一是有利于維護(hù)人民的民主權(quán)利。權(quán)力公開運(yùn)行改革恰恰就是要揭下權(quán)力的神秘面紗，強(qiáng)制打開權(quán)力封閉運(yùn)行的“黑箱”，將權(quán)力的行使過程公之于眾。目前在有些地區(qū)，群眾代表可以列席黨委和政府會(huì)議，實(shí)地觀察其決策過程。這種權(quán)力的“去神秘化”不僅有利于維護(hù)群眾的知情權(quán)，而且對(duì)于推動(dòng)我國的民主決策、民主參與和民主監(jiān)督，將會(huì)產(chǎn)生不可估量的影響。

　　二是有利于加強(qiáng)群眾監(jiān)督。群眾監(jiān)督是我國反腐倡廉工作的重要基礎(chǔ)。百姓要想有效地監(jiān)督公職人員行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗線索，必須了解“應(yīng)然”（法律法規(guī)規(guī)定公職人員應(yīng)如何行使權(quán)力）與“實(shí)然”（公職人員實(shí)際上如何行使權(quán)力）。群眾只有了解了“應(yīng)然”與“實(shí)然”，并發(fā)現(xiàn)了兩者之間的巨大反差，才能夠形成有效舉報(bào)。

　　三是有利于強(qiáng)化政府的內(nèi)部監(jiān)督。我國政府體系由于上下層級(jí)復(fù)雜、各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不清，再加上部門利益制度化（通過部門立法私造權(quán)力）等現(xiàn)象的存在，使得各級(jí)政府手里究竟掌握哪些公共資源和公共權(quán)力，沒有誰能夠說清。例如，我國經(jīng)過數(shù)年的行政審批制度改革，各級(jí)政府都砍掉了半數(shù)以上的自己出臺(tái)的審批項(xiàng)目，被清理的審批項(xiàng)目高達(dá)數(shù)千項(xiàng)，這就從側(cè)面反映了我國公共權(quán)力的總量之大、類型之多、情況之復(fù)雜。

　　上級(jí)政府和監(jiān)督部門只有首先掌握了下級(jí)政府的公共權(quán)力現(xiàn)狀，才能夠針對(duì)這些權(quán)力開展監(jiān)督。因此，制定權(quán)力清單不僅能夠促進(jìn)群眾的監(jiān)督作用，而且也是加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督的有效途徑。

　　記者：您曾經(jīng)在接受媒體采訪時(shí)，表示建立“權(quán)力清單制度”首先需要摸清權(quán)力家底，除此之外還需要做哪些工作？

　　程文浩：權(quán)力清單的制作過程十分復(fù)雜，需要對(duì)各級(jí)政府、各個(gè)部門的權(quán)力進(jìn)行分類、歸集、整合、列表，而這些工作的核心在于公共權(quán)力和公共資源的普查。就像經(jīng)濟(jì)普查和人口普查一樣，不普查就無法真正掌握家底，相關(guān)的決策與管理也就缺乏基本的事實(shí)依據(jù)。目前我國的大量公共資源尚處于各方監(jiān)督的暗區(qū)甚至盲區(qū)，前段時(shí)間社會(huì)集中關(guān)注的各省收取的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，就是一個(gè)典型的例子。正是這些監(jiān)督的暗區(qū)或盲區(qū)，蘊(yùn)藏著最高的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。只有通過權(quán)力普查才能讓公開的陽光最終照入監(jiān)督的暗區(qū)，讓公共資源真正回歸到公眾的視野之中。從這個(gè)意義上來講，權(quán)力普查是權(quán)力公開運(yùn)行的首要前提和必經(jīng)之途。

　　權(quán)力公開運(yùn)行的第二步，是公開權(quán)力的規(guī)則和流程（即“應(yīng)然”）。也就是在權(quán)力普查的基礎(chǔ)之上，制作權(quán)力清單列表以及權(quán)力流程圖，并將其公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

　　權(quán)力公開運(yùn)行的第三步，則是公開權(quán)力的實(shí)際行使過程及行使結(jié)果（即“實(shí)然”）。權(quán)力行使中的種種偏差和問題往往集中發(fā)生于權(quán)力行使的過程，并最終體現(xiàn)在權(quán)力行使的結(jié)果。因此，不公開權(quán)力的行使過程和結(jié)果，百姓就既不知其然，更不知其所以然，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督也就無從談起。

　　成都等地建立了“權(quán)力公開透明運(yùn)行網(wǎng)”，力圖通過電子政務(wù)將各項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行過程電子化、網(wǎng)絡(luò)化、透明化，并實(shí)施全過程的電子監(jiān)察。利用技術(shù)手段和信息公開強(qiáng)制打開權(quán)力運(yùn)行的“黑箱”，是未來重要的發(fā)展方向。

　　權(quán)力公開運(yùn)行的第四步，則是對(duì)各類權(quán)力進(jìn)行規(guī)范與糾偏。這一階段包含大量的具體任務(wù)：一是對(duì)不符合規(guī)則與流程的權(quán)力行使行為進(jìn)行及時(shí)糾正，二是對(duì)缺乏規(guī)則約束的權(quán)力加強(qiáng)制度規(guī)范，三是對(duì)過多過濫的權(quán)力進(jìn)行必要的壓縮、合并與精簡，將其控制在合理、必要、可監(jiān)控的范圍之內(nèi)。

　　綜上所述，實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開運(yùn)行對(duì)于我國的民主進(jìn)程與廉政建設(shè)具有深遠(yuǎn)的歷史意義。這項(xiàng)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前我們尚處于改革的初期階段，真正的挑戰(zhàn)和困難還在后面。權(quán)力清單制度是權(quán)力公開運(yùn)行的前提，一旦公布了各級(jí)政府和各個(gè)部門的權(quán)力清單，就為下一步的治本奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。千里之行，始于足下，推動(dòng)權(quán)力公開運(yùn)行，可從權(quán)力清單入手。（本報(bào)記者 柳霞）