提要

　　深圳市當前應(yīng)在探索推動基本公共服務(wù)均等化的同時，系統(tǒng)地應(yīng)用質(zhì)量改進策略與技術(shù)來提高服務(wù)供給的有效性、公平性和滿意度，形成以需求為驅(qū)動力，以市民為中心的公共服務(wù)供給體系，使服務(wù)真正起到改善民生的作用。

　　黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強調(diào)增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。伴隨經(jīng)濟與社會的發(fā)展，居民不僅對教育、醫(yī)療、文體、交通、環(huán)境等公共服務(wù)提出了均衡化發(fā)展需求，還對公共服務(wù)提出了多樣化和差異化的需求，即對公共服務(wù)的需求已經(jīng)從“量”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α百|(zhì)”的關(guān)注。深圳作為我國政府改革創(chuàng)新的前沿陣地，雖然在基層治理創(chuàng)新上形成了眾多的典型案例，但是公共服務(wù)供給一直是深圳市的短板，服務(wù)體系設(shè)計碎片化、服務(wù)供給總量非均衡化、服務(wù)供給手段單一化以及服務(wù)供給區(qū)域質(zhì)量差異化等問題亟待解決。破解這一困境的路徑之一是建立全鏈條式公共服務(wù)質(zhì)量管理機制，將公共服務(wù)管理過程看作是從“生產(chǎn)”到“售后”的一個系統(tǒng)性鏈條，涉及服務(wù)輸進到服務(wù)輸出的動態(tài)演進過程，有效連接“進出”的關(guān)鍵是過程管理。因此，建立公共服務(wù)質(zhì)量管理機制要從三個核心問題出發(fā)：一是如何輸入公共服務(wù)需求；二是如何完善管理過程；三是如何對輸出效果進行評價，從而促進公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進，為中國特色社會主義先行示范區(qū)建設(shè)和粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)奠定良好的社會基礎(chǔ)和服務(wù)環(huán)境。

　　一、以市民理性需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)質(zhì)量標準制定機制

　　如何輸入公共服務(wù)需求以及輸入誰的服務(wù)需求是首先要回答的問題�，F(xiàn)代政府的責任性要求政府在公共服務(wù)供給中以市民為中心，根據(jù)他們實際的、理性的需要提供精細化、個性化、多元化和全方位覆蓋的公共服務(wù)，從而推動人的全面發(fā)展和社會全面進步。然而，市民需求是抽象的、分散的，需要將其進行理性化、制度化轉(zhuǎn)化，公共服務(wù)質(zhì)量標準便是承載市民理性需求的具體表現(xiàn)，也是確保公共服務(wù)均等化的重要方式。公共服務(wù)標準化的興起就是政府增強自身回應(yīng)性而采取的行動，服務(wù)標準最初以公民憲章的形式而存在，服務(wù)憲章計劃的實施基于一個共識：將“以顧客為中心”的市場邏輯擴展到公共服務(wù)供給領(lǐng)域。它的目標被定位為“為這個國家公民持續(xù)改進公共服務(wù)質(zhì)量，從而使服務(wù)能回應(yīng)使用者的需要和期望”。

　　構(gòu)建公共服務(wù)質(zhì)量標準制定機制可從以下幾個方面入手：一是采用多樣化的方式和平臺打通市民訴求反映渠道，通過市民公共服務(wù)問卷調(diào)查、社區(qū)自治組織座談會、咨詢展覽、焦點小組、線上服務(wù)反饋、市民投訴、網(wǎng)格信息采集等方式獲取市民建議、意見與需求，形成公共服務(wù)標準制定決策的外部依據(jù)。二是理性生成公共服務(wù)標準體系。具體標準的制定不僅要經(jīng)歷標準選擇、標準論證、標準篩選、標準試運行、標準修正以及標準確定等步驟，還要考慮政治、法律、環(huán)境以及技術(shù)等限制因素。同時，把握服務(wù)標準“度”，既要避免標準過低，難以激發(fā)工作人員的積極性和創(chuàng)造性；又要避免標準過高，工作人員囿于條件和環(huán)境限制而無法實現(xiàn)。三是制定公共服務(wù)標準手冊，并公開發(fā)布。通過宣傳冊、通知欄、出版物以及社區(qū)公共刊物等公開發(fā)布標準，才能讓市民了解服務(wù)目標水平，判斷當前服務(wù)質(zhì)量是否達到期望。

　　二、以良好“用戶關(guān)系”為目標的公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測機制

　　如何根據(jù)市民輸入的服務(wù)標準有效提供服務(wù)是需要關(guān)注的第二個問題。這有賴于對公共服務(wù)標準的精準實施以及質(zhì)量監(jiān)測。從公共產(chǎn)品生產(chǎn)視角理解公共服務(wù)，政府服務(wù)供給部門與市民之間是服務(wù)生產(chǎn)（安排）者與服務(wù)使用（體驗）者之間的關(guān)系，這需要以良好“用戶關(guān)系”為目標，建立從市民、服務(wù)生產(chǎn)/提供者到政策制定者的基于用戶價值的公共服務(wù)生產(chǎn)、輸送和消費的集成管理機制和系統(tǒng)管理框架。良好“用戶關(guān)系”要求以公共服務(wù)標準為依據(jù)，從生產(chǎn)者與使用者兩個角度監(jiān)測公共服務(wù)質(zhì)量，以確保公共服務(wù)供給目標的實現(xiàn)。

　　構(gòu)建公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測機制可從以下幾個方面入手：一是加強政府服務(wù)部門的內(nèi)部管理制度建設(shè)，理清政府服務(wù)部門的服務(wù)供給過程、流程和程序，將責任分解落實到質(zhì)量鏈條上的各個環(huán)節(jié)，促進服務(wù)目標的清晰化。二是制定公共服務(wù)質(zhì)量管理獎懲措施，形成約束行動的正負激勵，以減少服務(wù)供給中“隨意性”“碎片化”帶來的標準執(zhí)行偏差，“公共服務(wù)質(zhì)量獎”的設(shè)置已經(jīng)成為發(fā)達國家提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段。三是建立質(zhì)量糾正機制。做好公共服務(wù)的“售后”工作，將市民對服務(wù)的投訴視為服務(wù)質(zhì)量改進的依據(jù)，增強公共服務(wù)的回應(yīng)性，同時提高服務(wù)問題的處理效率，第一時間修復(fù)客戶關(guān)系。四是信息與數(shù)據(jù)聯(lián)通機制。隨著信息化和大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，積極探索建立以數(shù)據(jù)和事實為基礎(chǔ)的公共服務(wù)質(zhì)量管理系統(tǒng)，推動人員、信息、流程和技術(shù)的有機集合，實現(xiàn)偏好識別、群體甄別、服務(wù)定制、客戶滿意度、客戶價值等智能化運作。五是轉(zhuǎn)變服務(wù)供給邏輯，推動市民從體驗者轉(zhuǎn)向共同生產(chǎn)者。鼓勵公眾參與到服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控中，通過共同生產(chǎn)在價值上幫助民眾發(fā)展互動關(guān)系，增進民眾間分享經(jīng)驗、相互學習和共同參與政策議程的程度，從而使公共服務(wù)供給不僅僅是一個純粹的技術(shù)過程和消費過程，還是一個價值建構(gòu)的過程。

　　三、以公共服務(wù)質(zhì)量評估為依據(jù)的公共服務(wù)質(zhì)量可持續(xù)改進機制

　　如何推動公共服務(wù)質(zhì)量動態(tài)、開放地持續(xù)改進是需要進一步回答的問題。服務(wù)質(zhì)量原本屬于市場營銷學的范疇，意指市場組織能夠滿足或超過顧客期望的能力，也可以理解為顧客的滿意度，或者是預(yù)期服務(wù)質(zhì)量與感知服務(wù)質(zhì)量的不同。20世紀80年代起，質(zhì)量這個“標簽”應(yīng)運而生，成為當代公共管理改革的一個根本目標，甚至是整個制度改革的一種縮略表達。然而，無論我國實踐者還是研究者都過多地從政府內(nèi)部管理層面衡量改革的成功與否，而忽視公共服務(wù)接受者市民層面的評估。作為公共物品和公共服務(wù)的終端用戶，市民是質(zhì)量的所有利益相關(guān)者中最為重要的主體，公共服務(wù)滿意度是判斷質(zhì)量改進程度的主要參數(shù)，信任、呼吁、抱怨是人們表達公共服務(wù)質(zhì)量的重要形式。因而，地方政府應(yīng)以市民評估結(jié)果為依據(jù)，促進服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進。強調(diào)公共服務(wù)內(nèi)部績效評估之外，公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進更重要的是建立以市民需求為導(dǎo)向的服務(wù)評估框架，以服務(wù)質(zhì)量管理理論為基礎(chǔ)，強調(diào)公共服務(wù)改革的質(zhì)量取向。

　　構(gòu)建公共服務(wù)質(zhì)量可持續(xù)改進機制可從以下幾個方面入手：一是實施效果評估的視角轉(zhuǎn)換，通過第三方機構(gòu)引入外部市民評價法。著重考察服務(wù)標準是否代表了市民的實際需求，這既體現(xiàn)政府對外部市民與社會的責任性，也體現(xiàn)內(nèi)部工作人員的責任性，同時增強政府公共部門的合法性。二是合理設(shè)計評估路徑。公共服務(wù)質(zhì)量的測量，不僅僅是簡單考察需求滿足問題，而是要發(fā)現(xiàn)潛在需求、設(shè)置優(yōu)先發(fā)展次序、分配資源以及對所作所為負責等。這需要做到既關(guān)注人們的感知服務(wù)，也關(guān)注人們對服務(wù)供給的期望，而后者正是服務(wù)質(zhì)量改進的關(guān)鍵。如果不能充分掌握人們期望的服務(wù)質(zhì)量和感知服務(wù)質(zhì)量，會誤導(dǎo)服務(wù)政策及其運行。三是根據(jù)評估結(jié)果明確服務(wù)質(zhì)量改進的次序。將評估結(jié)果分為輕重緩急不同等級，針對等級制定短期、中期和長期的改進計劃，合理、差序投入公共資源。

　　民生發(fā)展的內(nèi)核在于提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，只有建立系統(tǒng)化的、持續(xù)改進性的基本公共服務(wù)體系，平等地為社會成員提供基本物質(zhì)保障，不斷改善基本生活水平，才能實現(xiàn)“民惟邦本，本固邦寧”，實現(xiàn)社會和諧與平等。如何持續(xù)改進公共服務(wù)質(zhì)量是公共服務(wù)有效供給中的重要問題。深圳市當前應(yīng)在探索推動基本公共服務(wù)均等化的同時，系統(tǒng)地應(yīng)用質(zhì)量改進策略與技術(shù)來提高服務(wù)供給的有效性、公平性和滿意度，形成以需求為驅(qū)動力，以市民為中心的公共服務(wù)供給體系，使服務(wù)真正起到改善民生的作用。筆者認為應(yīng)致力于以市民為導(dǎo)向，將市民需求為導(dǎo)向貫徹進公共服務(wù)質(zhì)量鏈，包括服務(wù)標準、服務(wù)供給、服務(wù)質(zhì)量評估、服務(wù)質(zhì)量改進等全過程：在服務(wù)標準制定階段，要以市民的需求和期望為基準，及時將使用者的實際需求反饋給生產(chǎn)和供應(yīng)部門，是質(zhì)量改進起點；在服務(wù)質(zhì)量供給階段，要有效執(zhí)行與市民利益相關(guān)的服務(wù)標準，并根據(jù)市民的實際偏好做好質(zhì)量調(diào)整和質(zhì)量控制，市民的服務(wù)需求是公共服務(wù)的質(zhì)量可持續(xù)改進的關(guān)鍵依據(jù)；在服務(wù)質(zhì)量評估上，也應(yīng)該由市民來評判，既體現(xiàn)政府對社會的責任性，進而體現(xiàn)內(nèi)部工作人員的責任性，也增強政府公共部門的合法性；在服務(wù)質(zhì)量改進階段，市民、服務(wù)供給者和政策制定者共同參與其中，整體協(xié)調(diào)，推動服務(wù)質(zhì)量的改進。

　　（作者系深圳大學助理教授）

　�。ū疚膩碜陨钲谑姓軐W社會科學規(guī)劃2018年度課題成果，課題編號SZ2018C006)