“全面深化改革若干問題”重大課題系列研究報(bào)告

　　環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制改革是全面落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定中生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的核心問題，也是決定中各項(xiàng)相關(guān)制度制定和落實(shí)的保障。特別是在新的環(huán)境保護(hù)法即將實(shí)施之際，通過環(huán)境治理模式改革來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)型是推進(jìn)五位一體發(fā)展的突破口和重要內(nèi)容。

　　“末端治理”出現(xiàn)天花板效應(yīng)

　　環(huán)境治理是指與環(huán)境質(zhì)量相關(guān)活動(dòng)的決策過程和實(shí)施，包括決策群體、決策方式、決策實(shí)施以及決策改善等諸多方面。它不單局限于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，而是與所有可能影響環(huán)境質(zhì)量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)。

　　改革開放以來，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)事業(yè)，采取了一系列重大措施，環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得積極進(jìn)展，環(huán)境管理體系不斷完善。但顯而易見，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的努力還不足以克服社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的生態(tài)環(huán)境壓力，不能夠滿足當(dāng)前人們對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的需求。為何環(huán)境保護(hù)工作不斷推進(jìn)，管理體系不斷完善，財(cái)政投入持續(xù)增加的同時(shí)，環(huán)境質(zhì)量卻沒有改善，人民的環(huán)境健康訴求得不到滿足？

　　主要原因是，由于缺乏良好的環(huán)境治理模式，過去30年生態(tài)效率的提升難以抵消過度物質(zhì)化生產(chǎn)與消費(fèi)帶來的污染規(guī)模效應(yīng)，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)面臨入不敷出現(xiàn)象。技術(shù)層面上，效率的提升有其自身規(guī)律，而近年來我國(guó)總體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并未能發(fā)生根本性的變化，污染物減排的任務(wù)基本上依靠末端治理和技術(shù)進(jìn)步。過去10年左右應(yīng)該說末端治理（包括部分技術(shù)與管理減排）的貢獻(xiàn)巨大，但是也慢慢出現(xiàn)了天花板效應(yīng)。而城市化、工業(yè)化、人口增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展四大驅(qū)動(dòng)力帶來的規(guī)模效應(yīng)仍然可觀。因此，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)效率提升的污染控制效應(yīng)逐漸被規(guī)模增長(zhǎng)所抵消，加上環(huán)境法規(guī)的落實(shí)和監(jiān)管效果極其不理想，我們可以預(yù)見污染物總量減排的目標(biāo)如果不付出巨大努力“十三五”將難以完成。

　　三中全會(huì)提出構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的制度體系，正是要求我們?nèi)娣此歼^去的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，通過構(gòu)建環(huán)境良治模式，為解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾和問題提供體制機(jī)制保障，環(huán)境良治也成為“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略的重要一環(huán)。

　　環(huán)境治理模式改革的突破口

　　我國(guó)環(huán)境治理模式可以改善之處很多，新的環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)對(duì)諸多方面進(jìn)行了改良，但仍然沒有跳出環(huán)境保護(hù)本身這個(gè)圈圈，所以無法真正從根本上約束一切不利于環(huán)境質(zhì)量改善的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。根據(jù)三中全會(huì)的整體要求，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，環(huán)境治理模式在下述三個(gè)方面的改革將會(huì)產(chǎn)生巨大而且根本性的積極影響。

　　第一，以GDP為主導(dǎo)的晉升機(jī)制和環(huán)境管理體制不能確保環(huán)保部門管理的能力以及力度。相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法沒有針對(duì)環(huán)境保護(hù)的具體考核細(xì)則，因此難以調(diào)整現(xiàn)有官員的激勵(lì)體制，提高其環(huán)境保護(hù)的積極性。同時(shí)，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)體制中水平管理和垂直管理模式并存加劇了這一現(xiàn)象。在水平層次上，部門之間由于管轄權(quán)限和利益的博弈，造成多頭管理、職責(zé)不清以及責(zé)任回避的現(xiàn)象，特別是在解決流域（如太湖藍(lán)藻治理）和區(qū)域環(huán)境問題（如京津冀區(qū)域大氣污染）時(shí)更加明顯。在垂直層次上，環(huán)境管理部門并非垂直設(shè)置，環(huán)境保護(hù)部對(duì)地方的管轄權(quán)相對(duì)有限，很多時(shí)候是“想管管不了”。例如目前的區(qū)域環(huán)境督查中心在設(shè)計(jì)之初就存在缺陷，權(quán)限不足，對(duì)地方的監(jiān)督也難以起到應(yīng)有的威懾作用。地方環(huán)境管理部門作為地方行政管理的組成部門，難以突破體制的掣肘，在出現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)沖突時(shí)，往往采取了回避、等讓等做法，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不佳時(shí)，環(huán)境管理也往往被用來為經(jīng)濟(jì)保駕。

　　第二， 現(xiàn)有的財(cái)政收支體系約束了地方政府的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。現(xiàn)有的分稅制給地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)造成了不匹配，進(jìn)而給地方政府帶來了巨大的財(cái)政壓力，為了完成上級(jí)任務(wù)提升政績(jī)，也為了增加地方財(cái)政資金，改善地區(qū)福利，地方政府往往在諸多方面讓步于能帶來稅收的各種投資項(xiàng)目，而當(dāng)這些項(xiàng)目同時(shí)又具有較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府一貫的親商表現(xiàn)將“環(huán)保優(yōu)先”往往化為一句口號(hào)。同時(shí)，地方環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算受制于地方政府的財(cái)政，這一狀況也在一定程度上造成了地方環(huán)保部門的“弱勢(shì)”，影響了環(huán)保部門的管理工作。

　　第三， 沒有形成責(zé)權(quán)清晰的多主體參與的環(huán)境管理機(jī)制。環(huán)境保護(hù)不單純是政府的責(zé)任，而是整個(gè)社會(huì)的責(zé)任，包括政府、企業(yè)、非政府組織和普通公眾。我國(guó)現(xiàn)階段各方在環(huán)境保護(hù)上的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致了各部門相互之間職能交叉、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象大量存在。例如，農(nóng)民焚燒秸稈應(yīng)該由誰監(jiān)管，出事后應(yīng)該追究誰的責(zé)任？責(zé)任主體不明導(dǎo)致目前處罰農(nóng)民、環(huán)保官員還是地方負(fù)責(zé)人的各種管理措施被廣泛質(zhì)疑。此外，公眾的參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但是沒有正規(guī)的、合適的參與途徑，導(dǎo)致環(huán)境群體事件頻頻發(fā)生，造成嚴(yán)重的負(fù)面社會(huì)影響。

　　這些問題大多涉及環(huán)境治理模式的變革，而且與我們的發(fā)展模式的選擇以及政治經(jīng)濟(jì)體制的改革密切相關(guān)。如果不能得到解決，中國(guó)環(huán)境保護(hù)就難以取得預(yù)期的成效，生態(tài)文明建設(shè)的大業(yè)就難以實(shí)現(xiàn)。

　　環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)型路線圖

　　十八大將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”建設(shè)宏偉藍(lán)圖的重要板塊，在宏觀上為生態(tài)環(huán)境建設(shè)與改善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了政治上的保證。在具體的操作策略上，需要形成以治理模式改革為核心的環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)型路線圖，涉及決策群體、方式、實(shí)施與改善等多個(gè)方面，核心內(nèi)容包括：政府行為模式的改進(jìn)、多元化的激勵(lì)與約束機(jī)制、以及化解不同利益群體矛盾的政策手段。

　�。ㄒ唬┗诃h(huán)境管理目標(biāo)，規(guī)范政府行為模式。首先，政府應(yīng)根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀以及未來發(fā)展趨勢(shì)，立足于生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，確定我國(guó)環(huán)境管理的動(dòng)態(tài)目標(biāo)，并以此作為國(guó)家以及地方重大決策行為的約束性目標(biāo)，以確保環(huán)境保護(hù)的“科學(xué)依據(jù)”。其次，充分尊重生態(tài)紅線以及生態(tài)功能區(qū)的科學(xué)性與規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展/土地利用規(guī)劃的有機(jī)融合，真正在根本上將環(huán)境質(zhì)量作為約束性指標(biāo)，而不是將環(huán)境容量作為可以犧牲的發(fā)展要素。最后，應(yīng)全面改革環(huán)境管理體制。包括將現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境督查中心提升為環(huán)境保護(hù)部的派出機(jī)構(gòu)并賦予全面的監(jiān)管權(quán)限，將環(huán)境管理部門最大限度與地方政府利益分離（如由中央政府直接任命地方環(huán)境保護(hù)主要官員，他們將直接向上一級(jí)政府負(fù)責(zé)），環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管而不是環(huán)境治理，組建流域性環(huán)境管理機(jī)構(gòu)等。同時(shí)，強(qiáng)化和細(xì)化地方政府環(huán)境保護(hù)工作的考核內(nèi)容，改善環(huán)保為經(jīng)濟(jì)讓路的情況。

　�。ǘ�(gòu)建多元化的激勵(lì)與約束機(jī)制。針對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡帶來的發(fā)展沖動(dòng)及負(fù)面的環(huán)境后果，充分發(fā)揮財(cái)政手段的激勵(lì)作用，通過基于市場(chǎng)以及行政等多元化的生態(tài)補(bǔ)償手段，結(jié)合生態(tài)紅線以及生態(tài)功能區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量的最優(yōu)化，以及社會(huì)福利分配的均衡，同時(shí)化解由于區(qū)域發(fā)展不平衡以及跨界污染帶來的社會(huì)沖突。針對(duì)各類主要的污染源，在新環(huán)境保護(hù)法提供的動(dòng)力下，形成以排污許可證為核心的環(huán)境管理政策體系，克服現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管能力不足的弱點(diǎn)，如改善數(shù)據(jù)管理統(tǒng)一性、監(jiān)管手段及可靠性等，并將排污許可證制度的落實(shí)作為提升環(huán)境保護(hù)水平的一個(gè)重要機(jī)遇。在財(cái)政預(yù)算中增設(shè)并強(qiáng)化“環(huán)境保護(hù)”類科目，保證環(huán)境保護(hù)的投入，提高環(huán)保部門的獨(dú)立性以及財(cái)權(quán)和事權(quán)的對(duì)等程度。

　�。ㄈ┬纬啥嗬嫒后w合理、理性、科學(xué)、全過程的參與機(jī)制。目前環(huán)境保護(hù)中不同利益群體之間的沖突主要是由兩類原因造成：信息公開不足和決策程序的不公正及不透明。二者造成諸多環(huán)境問題中公眾的反應(yīng)過度以及反應(yīng)不足。如何構(gòu)建合理、適度的公眾參與模式是當(dāng)今環(huán)境管理面臨的重要難題，應(yīng)采取疏導(dǎo)而非堵塞的手段，不能回避、誤導(dǎo)和退讓，這樣只會(huì)讓矛盾激化，必須從內(nèi)外兩個(gè)方面來形成多利益群體合理、理性、科學(xué)、全過程的參與機(jī)制，包括：社會(huì)信任體系的構(gòu)建；科學(xué)、透明的決策程序及信息公開機(jī)制（如企業(yè)環(huán)境信息公開等）；構(gòu)建社區(qū)公眾參與新機(jī)制（如社區(qū)環(huán)境圓桌會(huì)議）；深入研究新媒體的特點(diǎn)與規(guī)律，營(yíng)造理性化的網(wǎng)絡(luò)公眾參與機(jī)制。

　　（作者為南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)）