《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》近日正式公布后便引起社會廣泛關(guān)注，這部規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系等一系列舉措，旨在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。《規(guī)劃》對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有哪些重要影響？城鎮(zhèn)化如何才能真正突破“最后一公里”？以下是幾位專家的解讀——

　　必須避免四大“民生隱憂”

　　■唐任伍

　　改革開放30多年來，中國城市化進(jìn)程對民生的改善和發(fā)展，成就是顯而易見的。但是，伴隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“民生隱憂”依稀可見。

　　首先應(yīng)避免耕地面積減少、糧食安全危機(jī)的隱憂。像中國這樣的大國，飯碗必須端在自己手中，這就需要充足的耕地作保障，尤其是在全球糧食安全面臨危機(jī)時刻，過高的糧食對外依存度，就會危及到國家的安全。

　　其次應(yīng)注意避免資源、能源緊缺以及環(huán)境惡化的隱憂。我國人均資源占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平條件下，以往快速城市化發(fā)展總體上是以巨大的資源消耗、嚴(yán)重的環(huán)境污染和劇烈的生態(tài)破壞為代價的。中國當(dāng)前面臨著嚴(yán)重的資源環(huán)境問題，在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，我們應(yīng)注意這種隱憂，避免有可能進(jìn)一步加劇這種狀況。

　　再次，應(yīng)注意避免生活質(zhì)量下降的隱憂。我們當(dāng)前仍面臨著城市食品價格的漲幅，食品安全問題頻出，服裝質(zhì)量危機(jī)屢現(xiàn)等問題，這些直接降低了老百姓的生活品質(zhì)。隨著城市老齡化的加劇，養(yǎng)老保障不足，社會養(yǎng)老服務(wù)體系缺位問題逐漸顯露；流動人口的教育公平問題更把教育問題推到了風(fēng)口浪尖；城市分化和相對貧困導(dǎo)致的被剝削感、社會保障不完善導(dǎo)致的危機(jī)感、環(huán)境污染和破壞導(dǎo)致的無奈感、人際關(guān)系疏遠(yuǎn)產(chǎn)生的孤獨感以及價值觀轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的墮落感在城市生活中如影隨形，影響著人們對幸福的判斷。

　　最后，我們應(yīng)注意大量進(jìn)城農(nóng)民“被城市化”的隱憂。未來將有3億多農(nóng)民陸續(xù)遷入城市成為“市民”，部分新居民或許不適應(yīng)喧囂的城市生活，身在城市心仍在農(nóng)村。在經(jīng)濟(jì)上，土地征用和“遷村并居”過程中出現(xiàn)的問題使其不能很好地融入城市生活，甚至淪為“城市貧民”；在情感上，由于傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系在城市化進(jìn)程中消解與斷裂，使新市民感到“新孤島”式生存；在居民身份與政治權(quán)利模糊上，角色轉(zhuǎn)換與身份認(rèn)定在客觀環(huán)境條件和主觀認(rèn)同等方面都存在著現(xiàn)實障礙；在農(nóng)民“被城市化”過程中，情感缺乏歸屬，從而可能催生“無產(chǎn)流民”，影響社會穩(wěn)定。

　�。ㄗ髡邽楸本⿴煼洞髮W(xué)政府管理學(xué)院院長）

　　注意財政邊界、推動規(guī)劃預(yù)算

　　■王雍君

　　國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）的實施將帶來兩項主要的財政紅利——財政增收和財政成本的節(jié)��；但只有推動兩項關(guān)鍵的財政調(diào)整——財政邊界和規(guī)劃預(yù)算，潛在紅利才能轉(zhuǎn)化為實際紅利。新型城鎮(zhèn)化的成功也有賴于這兩項財政調(diào)整。

　　就稅收邊界而言，最重要的問題是確定非互惠收入和互惠收入的邊界�！皬�(qiáng)制”和“無償”征稅的非互惠觀念在中國一直影響深遠(yuǎn)，無論官方還是學(xué)界。新型城鎮(zhèn)化對這一政府“斂財觀”提出了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。這是因為，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府將提供許多受益特定且可計量的公共設(shè)施與服務(wù)，包括垃圾采集與處理、道路改造、供水與排水、街道綠化等。對于這類服務(wù)而言，讓一般納稅人為之分擔(dān)成本并不公平。財政公平的一種主要形式——誰受益誰負(fù)擔(dān)——在新型城鎮(zhèn)化背景下逐步清晰并且日益重要。傳統(tǒng)上基于納稅能力的財政公平觀，必須得到“受益者付稅（費(fèi)）”和“施害者付稅（費(fèi)）”的強(qiáng)力補(bǔ)充。這兩類財政融資將越來越成為城市政府有吸引力的收入來源。

　　支出邊界也需要調(diào)整�？傮w上看，城鎮(zhèn)化增強(qiáng)了政府開支的獲利空間。這就提出了一個問題：政府支出如何與商業(yè)行為劃清界限。作為一項合理的原則，政府不能與民爭利，不可介入具有商業(yè)競爭性的領(lǐng)域。其基本原則應(yīng)該非常清晰：“利向曲中求”。其含義為：即使政府投資產(chǎn)生了商業(yè)利益，政府通常也只應(yīng)以稅收、服務(wù)使用費(fèi)、特許權(quán)使用費(fèi)等形式分享，而不能把贏利作為公共投資的目的或目標(biāo)。

　　第三個需要調(diào)整的財政邊界是債務(wù)融資。稅收邊界應(yīng)與債務(wù)邊界清晰區(qū)分。原則上，稅收融資應(yīng)側(cè)重于經(jīng)常性支出（不形成資產(chǎn)），債務(wù)融資（超過一年期）應(yīng)側(cè)重于資本性支出，即在會計上記錄為資產(chǎn)的那些投資支出。另外，公益性資產(chǎn)應(yīng)明確區(qū)分為兩類：一類具有商業(yè)或財務(wù)回報；另一類則幾乎沒有財務(wù)回報，其收益表現(xiàn)為向公眾交付的服務(wù)。兩類資產(chǎn)的明確區(qū)分，要求政府債券融資相應(yīng)分為兩類：一般債券和市政債券。前者適用于無商業(yè)回報的公益性投資，通常應(yīng)在一般預(yù)算收入或舉借新債償還；后者適用于具有商業(yè)收益的公益性投資，通常應(yīng)以專項收入或?qū)?yīng)的基金收入償付。

　　新型城鎮(zhèn)化也涉及大量的規(guī)劃工作。在中國，政策與預(yù)算長期脫節(jié)，嚴(yán)重制約了政府施政能力。預(yù)算改革的一個關(guān)鍵方面，就是要在兩者之間建立直接的聯(lián)結(jié)機(jī)制，而規(guī)劃就是聯(lián)結(jié)的節(jié)點。通過規(guī)劃將政策與預(yù)算聯(lián)結(jié)起來的預(yù)算模式，稱為規(guī)劃預(yù)算。規(guī)劃預(yù)算在國際上已經(jīng)得到廣泛發(fā)展，遠(yuǎn)比績效預(yù)算產(chǎn)生的成效更多。然而，目前國內(nèi)學(xué)界和決策部門在很大程度上推崇績效預(yù)算，規(guī)劃預(yù)算在很大程度上被忽視了。其實，也很少有人對規(guī)劃預(yù)算有深度理解和研究。實踐證明，如果沒有規(guī)劃預(yù)算作為鋪腳石，走向績效預(yù)算的努力很可能會失敗。

　�。ㄗ髡邽橹醒胴斀�(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長）

　　綠色城市理念高于低碳城市

　　■許勤華

　　《規(guī)劃》指出，生態(tài)文明，綠色低碳。把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營模式。綠色城市應(yīng)是最大限度地節(jié)約資源(節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材等)，保護(hù)環(huán)境和減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間及與自然和諧共生的城市。

　　此次《規(guī)劃》采用綠色城市概念，其理念高于低碳城市。低碳城市的觀念與實踐在全球伊始，如2010年APEC首腦會議提出要在整個亞太地區(qū)建設(shè)低碳城市示范城鎮(zhèn)，《中國國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》描述的綠色城市，其觀念無論從定位和建設(shè)重點都先進(jìn)于低碳城市。

　　綠色城市更注重于城市內(nèi)外與自然與環(huán)境的協(xié)調(diào)、永續(xù)發(fā)展，即生態(tài)文明的體現(xiàn)。城市外部方面，在新城鎮(zhèn)化過程中，新城市選址將會選擇一些更適合人類生存的區(qū)域，如日本一些發(fā)達(dá)國家，均采用集中居民居住圈，退林還田，優(yōu)化生態(tài)；城市內(nèi)部方面，能源供給更多地采用可再生能源以及提高能效。無論居民、商業(yè)和公共建筑加大節(jié)能建筑的比例，交通領(lǐng)域統(tǒng)一高燃料標(biāo)準(zhǔn)，采用更多的新能源汽車等等。

　　綠色城市能夠從系統(tǒng)工程治理的角度治理目前突出的環(huán)境問題，從空氣、用水、土壤和垃圾處理全幅度綜合管理。但是，綠色城市建設(shè)的重點亦是難點，其最初的規(guī)劃以及綠色新生活觀念的培育是關(guān)鍵，而后者是一項長期的工作，需要政府通過宣傳、教育、獎勵體制引導(dǎo)，這也是在綠色城市建設(shè)中有所建樹的其他國家政府最為注重的政府行為。

　�。ㄗ髡邽橹袊嗣翊髮W(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

　　讓鄉(xiāng)村就地文明化是最大挑戰(zhàn)

　　■張孝德

　　《規(guī)劃》指出，文化傳承，彰顯特色。根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

　　文化傳承，彰顯特色，記得住鄉(xiāng)愁——城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，是為了讓中國新型城鎮(zhèn)化成為有根的城鎮(zhèn)化。

　　鄉(xiāng)村作為中華文明之根、文化傳承之載體，這是任何時候都不能改變的中國基本國情。由此決定了中國特色的城鎮(zhèn)化，一定是為中國鄉(xiāng)村文明留下空間的城鎮(zhèn)化，具體講就是中國必須走城市與鄉(xiāng)村兩元文明共生的城鎮(zhèn)化，而不是西方式的兩元歸一的城鎮(zhèn)化。我們一定要清楚當(dāng)代中國的最大特色和最根本國情，是中國有著五千年鄉(xiāng)村文明史。以鄉(xiāng)村為載體、以鄉(xiāng)村為根系的中國五千年鄉(xiāng)村社會演化，形成的鄉(xiāng)情、鄉(xiāng)思、鄉(xiāng)戀已經(jīng)融合在中華民族的血液中和中華文明的基因中。正因為如此，當(dāng)我們面對存在幾千年的中國鄉(xiāng)村大規(guī)模消失，遠(yuǎn)離我們而去時帶來鄉(xiāng)愁、也是中華民族有史以來，涉及到人數(shù)最多、帶來痛楚最深的鄉(xiāng)愁。

　　建設(shè)中國特色城鎮(zhèn)化，對中國的最大挑戰(zhàn)，不在于城市的一端如何擴(kuò)張，而是在鄉(xiāng)村一端，如何讓中國五千年鄉(xiāng)村文明在中國特色城鎮(zhèn)化中得到復(fù)興與發(fā)展。讓中國鄉(xiāng)村就地文明化，這才是最大挑戰(zhàn)。出于民族責(zé)任感，民族自信來保護(hù)中國鄉(xiāng)村文明，讓鄉(xiāng)村成為實現(xiàn)中國夢的載體之一，成為實現(xiàn)現(xiàn)代化的載體之一。我們需要把鄉(xiāng)村和城市的兩元空間，都看成是實現(xiàn)中國夢的新載體。鄉(xiāng)村作為一個在工業(yè)化、城市化浪潮中被弱化、邊緣化的地方，相反比城市更需要我們的關(guān)注。

　�。ㄗ髡邽閲倚姓䦟W(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任）

　　加強(qiáng)頂層設(shè)計建好“最后一公里”

　　■姜文來

　　從“三農(nóng)”的角度來看，《規(guī)劃》具有重要的現(xiàn)實意義。首先，農(nóng)民有進(jìn)城生活的愿望，擺脫“臉朝黃土背朝天”的生活方式，過上城里人的生活是億萬農(nóng)民的夢想；其次，農(nóng)民被束縛在經(jīng)營規(guī)模小的土地上，難以致富，我國人均耕地只有1.5畝，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營規(guī)模只有9畝，按照我國現(xiàn)有土地產(chǎn)出效率，土地經(jīng)營分散難以致富，只有規(guī)模化經(jīng)營，才有致富的希望；第三，農(nóng)民進(jìn)城受到諸多限制，如戶口限制、市民待遇限制等，這些限制阻礙了農(nóng)民進(jìn)城。《規(guī)劃》針對這些現(xiàn)實問題進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃，有利于促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決。

　　推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，第一要解決農(nóng)民進(jìn)城住得下、住得穩(wěn)、住得舒服問題。農(nóng)民進(jìn)城不是將家搬到城里那么簡單，要讓農(nóng)民真正地融合到城市生活中，做城市的主人，這就需要對進(jìn)城農(nóng)民和普通市民一樣，實行“市民待遇”。讓進(jìn)城的農(nóng)民享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，包括子女平等享有受教育權(quán)利、農(nóng)民享受就業(yè)創(chuàng)業(yè)權(quán)利、社會保障權(quán)利、基本醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)利、住房保障權(quán)利等等，這需要對相應(yīng)的政策進(jìn)行調(diào)整，需要頂層設(shè)計盡快出臺，實施細(xì)則盡快推出。第二要尊重農(nóng)民的意愿，尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。我們在此方面有過沉痛教訓(xùn)，有些地區(qū)整齊劃一地蓋了好多新房子，但由于基礎(chǔ)設(shè)施不配套，農(nóng)民不愿意“進(jìn)城”，為了達(dá)到目的，地方政府甚至采取不合理的方式讓農(nóng)民“進(jìn)城”，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民與政府關(guān)系緊張。

　　要妥善解決進(jìn)城農(nóng)民土地問題。如果農(nóng)民進(jìn)城了，對其擁有的土地使用權(quán)沒有進(jìn)行妥善處理，農(nóng)民依然擁有宅基地、承包地，就會出現(xiàn)城里有房，農(nóng)村有房、有地的局面，不利于土地的高效利用。應(yīng)盡早出臺相關(guān)的政策，解決農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂。

　　《規(guī)劃》對城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計，其落地實施效果有待于相應(yīng)配套措施到位�！兑�(guī)劃》的實施為解決農(nóng)民進(jìn)城“最后一公里”問題指明了方向，對于“三農(nóng)”問題的解決是正能量，努力將其落實到實處是十分重要的。

　�。ㄗ髡邽橹袊r(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員）