讀者在書店里閱讀《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》。 劉君鳳攝

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　　黨的十八屆三中全會指出，改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為。

　　我國統(tǒng)一的行政復(fù)議制度建立于20年前。隨后，從1991年1月行政復(fù)議條例實(shí)施到1999年10月行政復(fù)議法施行、再到2007年8月行政復(fù)議法實(shí)施條例的實(shí)施，行政復(fù)議制度不斷細(xì)化和完善。

　　但是，隨著改革進(jìn)入攻堅期，社會矛盾、特別是行政爭議急劇增加，客觀地講，行政復(fù)議體制日益呈現(xiàn)出與新形勢、新任務(wù)不相適應(yīng)的一面，行政復(fù)議體制的改革迫在眉睫。

　　2008年9月16日，國務(wù)院法制辦通知，明確北京、黑龍江、江蘇、山東等8個省市開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)。5年來，除通知要求的8個省市外，很多地方也都自行開展了行政復(fù)議委員會的試點(diǎn)工作。

　　為什么該項(xiàng)試點(diǎn)會受到廣泛的青睞？它在實(shí)踐中發(fā)揮了怎樣的積極作用？還存在哪些問題？今后應(yīng)該如何進(jìn)一步完善？近日，本報記者走訪北京市法制辦，深入了解北京市行政復(fù)議委員會的試點(diǎn)情況。

　　破解行政復(fù)議困局

　　行政復(fù)議委員會是政府負(fù)責(zé)審議行政復(fù)議案件、指導(dǎo)行政復(fù)議制度建設(shè)的審議機(jī)構(gòu)

　　行政復(fù)議、行政訴訟、信訪制度，是化解行政爭議的“三駕馬車”。其中，相對于行政訴訟而言，行政復(fù)議具有便捷、高效、低成本、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)；相對于信訪制度而言，行政復(fù)議具有法律程序保障。

　　但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政爭議的化解呈現(xiàn)“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局，行政復(fù)議并沒有得到百姓足夠的青睞�！鞍傩詹辉敢馐走x行政復(fù)議的根源在于對行政復(fù)議公正性的懷疑，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)自我審查總有‘官官相護(hù)’的嫌疑。”北京大學(xué)法學(xué)院教授、連任北京市政府三屆行政復(fù)議委員會非常任委員的姜明安說。

　　如何突破行政復(fù)議困局？行政復(fù)議委員會進(jìn)入實(shí)務(wù)界和理論界的視野。并且，在2008年國務(wù)院法制辦發(fā)布通知的一年前，2007年9月12日，北京市政府就已經(jīng)決定設(shè)立市政府行政復(fù)議委員會。

　　“目前，作為市政府負(fù)責(zé)審理行政復(fù)議案件、指導(dǎo)行政復(fù)議制度建設(shè)的審議機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議委員會由主任委員、常務(wù)副主任委員、副主任委員、常任委員和非常任委員組成�！北本┦姓ㄖ妻k行政復(fù)議應(yīng)訴調(diào)解指導(dǎo)處處長王華說，其中，在第一屆行政復(fù)議委員會的28名委員中，不僅有由北京市常務(wù)副市長擔(dān)任的主任委員，更有來自北京部分高校、研究機(jī)構(gòu)的18名“外腦”擔(dān)任非常任委員。

　　記者了解到，今年4月，北京市政府法制辦第三屆行政復(fù)議委員會成立，委員會人數(shù)達(dá)到了43名，由“外腦”擔(dān)任的非常任委員也擴(kuò)大到30個席位。

　　應(yīng)該說，北京市政府法制辦走上了一條政府主導(dǎo)、專業(yè)保障和社會參與的行政復(fù)議道路，并且事實(shí)證明，這條道路的確給行政復(fù)議帶來了新的發(fā)展契機(jī)，北京市收到行政復(fù)議申請的數(shù)量由2008年的2001件，一直上升到2011年的2802件�！案上驳氖牵�2012年，全市受理行政復(fù)議數(shù)量為2753件，首次超過同期行政應(yīng)訴一審案件數(shù)量2680件�！蓖跞A說。

　　同時，基層行政復(fù)議隊伍素質(zhì)參差不齊，更缺少專職的復(fù)議工作人員，“外腦”的引入也是對行政復(fù)議力量的有力補(bǔ)充。記者在2008年國務(wù)院法制辦發(fā)布的通知中看到，“我國有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)1.8萬個，但是地方三級政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人；區(qū)縣級政府專職行政復(fù)議人員平均只有0.2人，卻要辦理案件總量的50%，行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足�！�

　　“外腦”參與受認(rèn)可

　　“外腦”與案件本身沒有直接的利害關(guān)系，中立的身份更容易取得百姓信任

　　行政復(fù)議委員會的最大亮點(diǎn)是“外腦”參與。那么，首當(dāng)其沖的問題是，“外腦”該如何引入？記者在《北京市人民政府行政復(fù)議委員會非常任委員遴選辦法》看到，非常任委員必須同時具備4個條件，如具有8年以上工作經(jīng)驗(yàn)，系高等院校及研究機(jī)構(gòu)、國家部委以及有關(guān)國家機(jī)關(guān)的法律或者相關(guān)專業(yè)人士等。

　　此外，為充分發(fā)揮“外腦”的作用，保證案件審理的公正、高效，北京市以制度化、規(guī)范化為抓手，先后建立了復(fù)議委員會工作規(guī)則、全體會議議事規(guī)則、行政復(fù)議案件審理會議議事規(guī)則、委員守則、委員聲明書、委員回避申請等制度。如今，行政復(fù)議委員會每月定期召開案件審理會，并且非常任委員數(shù)量都必須超過審案委員的半數(shù)。

　　今年8月2日，北京市政府行政復(fù)議委員會第四十三次案審會如期舉行，審理一起不予撤銷房屋登記決定行政復(fù)議案，申請人是北京市民劉某，被申請人是北京市住建委。

　　“案審會現(xiàn)在開始，先由承辦人介紹一下基本案情。”清華大學(xué)法學(xué)院教授、行政復(fù)議委員會非常任委員余凌云坐在主持人的位置上。

　　“由非常任委員主持案審會，也是一種創(chuàng)新，這會讓百姓更加相信案件審理的公正�！蓖跞A告訴記者，在案審會現(xiàn)場，關(guān)于案件的提問和討論，非常任委員沒有限制，可以暢所欲言。

　　經(jīng)認(rèn)真審理，委員們依照規(guī)則進(jìn)行投票表決，形成裁決意見。北京市政府據(jù)此作出復(fù)議決定，撤銷被申請人作出的不予撤銷房屋登記決定，并責(zé)令其限期重新作出行政處理決定。申請人和被申請人都對復(fù)議決定表示信服。

　　“‘外腦’與案件本身沒有直接的利害關(guān)系，中立的身份更容易取得百姓信任。”姜明安告訴記者，“同時，行政復(fù)議委員會每次都會根據(jù)具體案情，有針對性地選擇熟悉相關(guān)法律的專家，以此保證案件審理的公開公正。”

　　“外腦”參與，公開公正，敢于糾錯，讓行政復(fù)議委員會越來越受到百姓的認(rèn)可。自2008年至今，北京市政府行政復(fù)議委員會共召開了52次案審會，審理了131件行政復(fù)議案件。

　　同時，記者了解到，截至2012年底，北京市的15個區(qū)縣也都先后開展了行政復(fù)議委員會試點(diǎn)，并且創(chuàng)新工作方式方法。如石景山區(qū)嘗試了公開審理案件模式，即由申請人自由選擇一名非常任委員，同區(qū)政府行政復(fù)議委員會指定的一名非常任委員以及兩名案件承辦人一起組成案件審理小組，共同開庭審理案件。審理程序中不僅設(shè)置了當(dāng)事人陳述、舉證質(zhì)證、辯論等環(huán)節(jié)，還引入了調(diào)解機(jī)制促使雙方當(dāng)事人和解。參加案件審理的專家委員還對案件進(jìn)行了現(xiàn)場點(diǎn)評，以案說法。

　　期待突破法律障礙

　　聘請專家學(xué)者擔(dān)任非常任復(fù)議委員，組成行政復(fù)議委員會是對行政復(fù)議法的突破

　　如今，制度創(chuàng)新卻遭遇了法律障礙。根據(jù)行政復(fù)議法及其實(shí)施條例，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，專職復(fù)議人員也是政府機(jī)關(guān)工作人員，聘請社會上的專家學(xué)者擔(dān)任非常任復(fù)議委員，組成行政復(fù)議委員會是一種制度創(chuàng)新，但也是對行政復(fù)議法的突破。行政復(fù)議委員會的運(yùn)作，從嚴(yán)格意義上講，是缺少法律依據(jù)的。

　　制度創(chuàng)新需要法律跟進(jìn)。欣喜的是，行政復(fù)議法的修改已經(jīng)納入十二屆全國人大常委會立法計劃。對此，專家學(xué)者都提出了意見建議。

　　行政復(fù)議委員會，該不該固化成一種制度，并向全國推廣？“如今，引入知名專家是各地開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)的通行做法，可是，并不是所有地方都有這樣的專家學(xué)者�！蓖跞A說，如何解決不同地區(qū)專業(yè)資源的不平衡，是一個重大課題。對此，有專家建議借鑒人民陪審員、人民監(jiān)督員等制度�！懊褚獾膮⑴c、觀點(diǎn)的碰撞、案審的公開，是極為重要的�！�

　　行政復(fù)議委員會，是具體的案件審議機(jī)構(gòu)，還是應(yīng)當(dāng)主要以解決行政復(fù)議中的疑難問題為主？“現(xiàn)在的做法，一是審查疑難雜癥，二是研究普遍性的問題，這一功能定位是比較正確的。接下來，可以進(jìn)一步將行政復(fù)議委員會試點(diǎn)和相對集中復(fù)議權(quán)改革綜合考慮，進(jìn)而擴(kuò)大審案的范圍。”姜明安說。

　　關(guān)于行政復(fù)議委員會作出的裁決意見是否應(yīng)該是最終裁決的問題，姜明安表示，目前，“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會參與”的行政復(fù)議改革取得了良好的社會效果。未來，當(dāng)行政復(fù)議委員會作出裁決意見并需要提請市政府時，市政府應(yīng)該尊重行政復(fù)議委員會作出的裁決意見，如果否決，必須充分說明否決的理由，并可以向行政復(fù)議委員會提起再次審議。“如果再次審議，仍然維持原裁決意見，市政府應(yīng)該尊重�！�

　　此外，引入聽證、和解機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)案審的透明度、進(jìn)一步明確行政復(fù)議是行政訴訟的前置程序等，也都得到了諸多專家的支持。