在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，一些地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察人員工作動(dòng)力不足。為破解這一難題，華南環(huán)保督查中心進(jìn)行了探索。

　　如2013年華南督查中心在湖南株洲探索環(huán)保綜合督查；2014年在廣東佛山擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，探索建立“從查企業(yè)違法行為的工作方式轉(zhuǎn)型為督政府及相關(guān)部門(mén)履行環(huán)保職責(zé)”的工作思路，強(qiáng)化地方政府環(huán)保主體責(zé)任，督促地方完善環(huán)保工作機(jī)制，以有效、持續(xù)地保護(hù)和改善轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量。《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施后，為地方政府履行環(huán)保職責(zé)提供了法律依據(jù)，督查中心又在十堰、常德、揭陽(yáng)、桂林、�？陂_(kāi)展了依法督政工作試點(diǎn)。

　　實(shí)施依法督政的幾點(diǎn)體會(huì)

　　通過(guò)開(kāi)展依法督政相關(guān)工作，筆者有以下幾點(diǎn)體會(huì)：

　　督政的最終目的是要改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境質(zhì)量關(guān)系到人民群眾工作和生活的方方面面，環(huán)境問(wèn)題是群眾反映最強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出，“為保護(hù)和改善環(huán)境……制定本法”。改善環(huán)境質(zhì)量應(yīng)該是環(huán)境保護(hù)和環(huán)境督查的首要任務(wù)和最終目標(biāo)�！董h(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”第二十八條規(guī)定：“未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)。”任一行政區(qū)域如果環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，即表明地方政府未能依法履行好環(huán)境責(zé)任，未能滿足人民群眾對(duì)優(yōu)良環(huán)境質(zhì)量的需求。

　　因此，環(huán)境質(zhì)量督查是依法督政的切入點(diǎn)，要通過(guò)督查區(qū)域空氣、水、土壤等各項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，查明當(dāng)?shù)卣畬?duì)環(huán)境質(zhì)量的履職情況，看其是否把保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任從上到下層層傳導(dǎo)、分解，延伸至街道和村鎮(zhèn)。通過(guò)督查地方環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況，可以強(qiáng)化地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，督促地方政府采取改善環(huán)境質(zhì)量的措施，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)履職或追責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)督政目標(biāo)。華南環(huán)保督查中心對(duì)廣西桂林、玉林依法督政后在改善環(huán)境空氣質(zhì)量方面取得了較好成效。

　　把建立大環(huán)保格局作為督政的目標(biāo)。環(huán)保部門(mén)單打獨(dú)斗的環(huán)境污染治理模式已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作的新形勢(shì)。隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的正式實(shí)施，環(huán)保工作不斷走向法治化，環(huán)保部門(mén)與地方政府、其他各部門(mén)的關(guān)系正在理順。新《環(huán)境保護(hù)法》為大環(huán)保機(jī)制的建立健全奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。如第六條明確“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)；地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”；第十條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”；第八條、第十三條、第二十六條、第二十七條、第四十七條、第六十七條等還分別從地方規(guī)劃、財(cái)政資金投向、政府環(huán)保目標(biāo)報(bào)告制度和考核等各方面對(duì)地方政府環(huán)保職責(zé)作了明確闡述，突出保護(hù)環(huán)境是地方政府和相關(guān)部門(mén)法定職責(zé)，理順了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

　　各級(jí)環(huán)保部門(mén)要對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作履行統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，就要依托大環(huán)保工作格局的運(yùn)行。環(huán)保督查就是要在大環(huán)保工作格局下實(shí)行依法督政，明確地方政府是環(huán)境管理者，從而幫助地方政府建立完善“黨政同責(zé)、政府負(fù)總責(zé)、環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)部門(mén)齊抓共管、企業(yè)主動(dòng)守法、公眾積極參與”的格局。

　　把相關(guān)部門(mén)履職作為督政的重要內(nèi)容。建立大環(huán)保工作格局，需要地方黨委政府牽頭，對(duì)照各部門(mén)環(huán)保職責(zé)，實(shí)施“統(tǒng)責(zé)、分責(zé)、考責(zé)、問(wèn)責(zé)、亮責(zé)”為支撐的監(jiān)督管理模式。

　　要對(duì)地方政府和職能部門(mén)在環(huán)保方面的職責(zé)進(jìn)一步明確細(xì)化，從制度上改變長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境監(jiān)管體制不順、職責(zé)不明的狀況。在大環(huán)保工作格局中，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與區(qū)域主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接，環(huán)保部門(mén)對(duì)轄區(qū)環(huán)保工作實(shí)施全方位、跨系統(tǒng)、跨部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管，組織實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)和方針政策，將任務(wù)分解落實(shí)到各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)，監(jiān)督檢查任務(wù)落實(shí)情況并定期對(duì)各職能部門(mén)履行環(huán)保職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和考核。

　　把建立長(zhǎng)效機(jī)制作為督政的深化手段。從近年來(lái)督政的實(shí)際情況看，環(huán)境問(wèn)題有短期可以解決的突發(fā)性、應(yīng)急性問(wèn)題，更有需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)而較長(zhǎng)時(shí)間才能解決的發(fā)展中的問(wèn)題，所以在督政過(guò)程中要特別注重摸清問(wèn)題、找準(zhǔn)原因，避免“一刀切”，積極探索建立環(huán)保督政長(zhǎng)效工作機(jī)制，保證環(huán)保工作的持續(xù)深入展開(kāi)。

　　環(huán)保督政長(zhǎng)效工作機(jī)制的主要內(nèi)容是：真正確立地方政府環(huán)境保護(hù)主導(dǎo)作用，真正落實(shí)各職能部門(mén)環(huán)保責(zé)任，真正突破環(huán)境監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，真正推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保履職不力問(wèn)責(zé)制度，真正平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。要把這幾個(gè)“真正”落實(shí)好，需要督查隊(duì)伍具備求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，進(jìn)行扎實(shí)的調(diào)查研究，廣諫廣言，明確“責(zé)、權(quán)、罰”的具體內(nèi)容，明確各項(xiàng)規(guī)章制度。在具體工作中，對(duì)需要長(zhǎng)期整改的環(huán)境問(wèn)題要盯緊后督查，注重不定期抽查和暗查。對(duì)不重視環(huán)保工作、履行環(huán)保職責(zé)不徹底、整改遲遲不到位的地區(qū)和部門(mén)，建議實(shí)施責(zé)任追究，堅(jiān)決避免象征性督政和隨意性督政。

　　把跟蹤督辦作為提高督政效能的重要抓手。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》要求，對(duì)各類(lèi)環(huán)境違法行為“零容忍”，做到有案必查、違法必究。依法督政并不是不查企業(yè)，而是由“查企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e，以督政為主”。督政實(shí)際上是通過(guò)轉(zhuǎn)變督查方式來(lái)解決某區(qū)域的實(shí)際環(huán)境問(wèn)題，督政能不能切實(shí)提升區(qū)域督查效能，關(guān)鍵在于查處問(wèn)題能否整改落實(shí)到位。

　　針對(duì)查處問(wèn)題跟蹤不及時(shí)、不到位、不徹底核查而不處等問(wèn)題，要建立健全查處聯(lián)動(dòng)機(jī)制和跟蹤督辦機(jī)制，規(guī)范環(huán)境問(wèn)題督查、轉(zhuǎn)交、信息反饋和跟蹤督辦程序，在督政過(guò)程中注重對(duì)重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題跟蹤督辦，建立與省、市級(jí)環(huán)保部門(mén)信息互通和共同監(jiān)督的機(jī)制，督促地方政府建立健全環(huán)保與其他職能部門(mén)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和協(xié)作配合機(jī)制，全面提升督政效能。

　　完善依法督政的幾點(diǎn)建議

　　如何進(jìn)一步推動(dòng)依法督政？筆者有如下建議：

　　規(guī)范依法督政行為。建議盡快梳理現(xiàn)有法律法規(guī)，對(duì)各種法律法規(guī)條文中關(guān)于政府、部門(mén)、企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的條文進(jìn)行歸納匯總，形成規(guī)范性文件，指導(dǎo)各級(jí)環(huán)保部門(mén)規(guī)范依法督政行為。另外，依法督政還需要地方政府按照三定方案明確政府部門(mén)之間的職能銜接，防止出現(xiàn)職能不清、責(zé)任不明、相互推諉的情況。需要各級(jí)黨委政府落實(shí)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)肅查處推諉扯皮和久督不辦的人和事。

　　建立科學(xué)考評(píng)體系�？茖W(xué)的考評(píng)體系可以指導(dǎo)和約束地方黨委政府環(huán)保履責(zé)行為，建議盡快建立和完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控、評(píng)價(jià)、考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制。另外，地方黨委政府也應(yīng)建立科學(xué)的政績(jī)考核體系，將生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)真正納入地方政府的政績(jī)考核評(píng)價(jià)中，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部施加壓力，引導(dǎo)其樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀，明確環(huán)保責(zé)任，履行環(huán)保職責(zé)。

　　完善環(huán)境監(jiān)管體制。盡快推動(dòng)垂直管理，使環(huán)境保護(hù)免于地方干預(yù)。有條件的市（地、盟）可成立環(huán)境督察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。

　　建立環(huán)保信用體系。針對(duì)量大、面廣的企業(yè)，即使窮盡環(huán)境監(jiān)察所有行政資源也難以確保監(jiān)管到位。因此建議建立環(huán)保信用體系，對(duì)違法企業(yè)實(shí)行信用約束，逐步形成守信激勵(lì)、失信懲戒的監(jiān)督機(jī)制。環(huán)保信用體系不能僅停留在環(huán)保領(lǐng)域，還可作為國(guó)家綜合信用體系建設(shè)的組成部分，實(shí)現(xiàn)同金融、社保、稅務(wù)、出入境、工商系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)。

　　放下包袱輕裝上陣。轉(zhuǎn)變督查方法，減少監(jiān)察人員工作量，將現(xiàn)在以督查企業(yè)違法行為來(lái)提升環(huán)境質(zhì)量的模式轉(zhuǎn)變成以督查環(huán)境質(zhì)量倒逼企業(yè)減少環(huán)境違法行為的模式。環(huán)境執(zhí)法推行正面清單管理模式，與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)聯(lián)動(dòng)，實(shí)施環(huán)境執(zhí)法盡職免責(zé)。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境保護(hù)督查中心）