【提要】

　　 ●政府管理體制改革離不開(kāi)政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化離不開(kāi)“職能——機(jī)構(gòu)——職權(quán)”三者的聯(lián)動(dòng)。

　　 ●職能定位是政府組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)在精髓，機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的靜態(tài)層面，職權(quán)關(guān)系體現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)層面。

　　 政府組織的高效運(yùn)行，需要科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)。自改革開(kāi)放以來(lái)，政府組織結(jié)構(gòu)一直在進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，配合政府職能的履行。黨的十八屆二中全會(huì)通過(guò)的 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，都指出了優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的重要性和基本方向。政府管理體制改革離不開(kāi)政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化離不開(kāi) “職能—機(jī)構(gòu)—職權(quán)”三者的聯(lián)動(dòng)。

　　轉(zhuǎn)變政府職能

　　政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化首先需要確定政府職能。行政學(xué)一個(gè)基本的原理是政府職能決定政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置。轉(zhuǎn)變政府職能，首先需要解決政府職能越位、錯(cuò)位與缺位的現(xiàn)象，理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)。而理順這些關(guān)系，需要準(zhǔn)確清晰的職能定位。從中央層面來(lái)講，自1982年到現(xiàn)在，進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革，政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理部門逐步減少，宏觀調(diào)控和社會(huì)服務(wù)部門逐步健全，政府職能不斷清晰化和具體化。1988年的機(jī)構(gòu)改革明確提出了政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性命題，提出定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制方案，但對(duì)政府職能定位不夠清晰。之后，不斷探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的定位。2003年我國(guó)政府職能定位為十六字——“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。2013年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》又凸顯了“職能轉(zhuǎn)變”的重要意義。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》又明確提出：“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)�！笨梢�(jiàn)，新形勢(shì)下政府職能可概括為“宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)”二十字。

　　 政府職能需要分配給適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)去承載。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府微觀管理導(dǎo)致政府部門過(guò)多，不同部門間的政府職能配置不合理，同一職能明顯交叉或在多個(gè)部門設(shè)置。因而，當(dāng)下政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，需要緊扣政府職能的新的定位，將五項(xiàng)政府職能科學(xué)合理地配置到各級(jí)政府及政府部門，從橫向上將原有的職能相似或交叉的部門進(jìn)行整合，從縱向上清晰地界定各級(jí)政府的職能范圍，以組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化帶動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

　　優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

　　政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置不可或缺。管理學(xué)的基本原理告訴我們，組織設(shè)計(jì)需要從橫向和縱向兩個(gè)方面入手。橫向的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)的部門化。2013年的機(jī)構(gòu)改革，將鐵道部并入“交通部”，真正實(shí)現(xiàn)了公路、鐵路、航空、水路、管道、郵政等領(lǐng)域的“大交通”部設(shè)置；將衛(wèi)生部、國(guó)家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)合并組建衛(wèi)計(jì)委，開(kāi)始了向“大衛(wèi)生”部的推進(jìn)。雖然真正意義上的大工業(yè)、大文化、大農(nóng)業(yè)等部門還未形成，但由于“路徑依賴”和歷史原因，需要“積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制”。新一輪政府機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，還涉及統(tǒng)籌政府部門與黨、群眾的關(guān)系，可以期待，紀(jì)檢、信訪、人民團(tuán)體與政府部門的關(guān)系將會(huì)進(jìn)一步規(guī)范。

　　 縱向的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)化。建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標(biāo)和政府職能定位要求政府放權(quán)于市場(chǎng)、放權(quán)于社會(huì)，管理權(quán)限的減少必然帶來(lái)行政層級(jí)的減少；政治學(xué)的基本原理之一是民主化浪潮到來(lái)的背景下需要實(shí)現(xiàn)政府治理的民主化。政府治理的民主化，需要政府與社會(huì)信息的更好流通。然而，過(guò)多的行政層級(jí)必然帶來(lái)行政信息和社會(huì)信息流通的緩慢與阻塞。因而，民主化的發(fā)展要求官僚結(jié)構(gòu)信息傳遞層級(jí)的減少。此外，信息化的發(fā)展帶來(lái)了組織結(jié)構(gòu)扁平化的發(fā)展，政府層級(jí)結(jié)構(gòu)變革也不例外。因而，“減少行政層級(jí)，探索推進(jìn)省直接管理縣”成為當(dāng)下優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。管理學(xué)原理之一是在組織整體規(guī)模一定的前提下，管理層次和管理幅度成反比例關(guān)系，兩者需要恰當(dāng)?shù)仄ヅ洹Ｐ姓䦟蛹?jí)的減少，必然帶來(lái)管理幅度的增加，而管理幅度的大小直接影響管理的有效性。因而，行政層級(jí)的調(diào)整必然與行政區(qū)劃的優(yōu)化與調(diào)整相伴隨。

　　規(guī)范職權(quán)配置

　　政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，需要理順不同層級(jí)和不同部門之間的權(quán)力關(guān)系，解決政府權(quán)力配置的科學(xué)化問(wèn)題。任何政府運(yùn)行實(shí)際上就是政府權(quán)力的使用及其運(yùn)作過(guò)程，因而政府權(quán)力的運(yùn)行體制與機(jī)制構(gòu)成了政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

　　 優(yōu)化權(quán)力配置和工作流程，健全政府運(yùn)行體制。組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一個(gè)基本隱喻就是行政權(quán)力運(yùn)行的優(yōu)化。在政府權(quán)力的橫向運(yùn)行中，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相輔相成，相互制約、相互協(xié)調(diào)。決策的目的是為了執(zhí)行，執(zhí)行又檢驗(yàn)和校正著決策；監(jiān)督機(jī)制約束決策、執(zhí)行的過(guò)程，對(duì)其中出現(xiàn)的偏差提出矯正意見(jiàn)，督促?zèng)Q策主體依據(jù)反饋意見(jiàn)及時(shí)修正、調(diào)整，必要時(shí)重新決策。然而，我國(guó)在傳統(tǒng)的政府管理改革中只是注重了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行使，而沒(méi)有更好地重視監(jiān)督權(quán)，而且各部門決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)高度統(tǒng)一，形成事實(shí)上的“權(quán)力壟斷”與“部門行政”，致使部門協(xié)調(diào)動(dòng)力不足。大部制改革的深層內(nèi)涵是理順內(nèi)部關(guān)系，整合部門職能，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。整體型政府、無(wú)縫隙政府等現(xiàn)代政府理論的發(fā)展以及復(fù)雜公共事務(wù)的跨部門跨地區(qū)治理，都需要在推行大部制的同時(shí)，強(qiáng)化部門之間的協(xié)同機(jī)制，完善各種聯(lián)席會(huì)議制度。在政府權(quán)力的縱向運(yùn)行中，應(yīng)合理地配置財(cái)權(quán)和事權(quán)，確保各層級(jí)政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。省管縣體制，解決了縣（市）政府的一部分財(cái)政問(wèn)題，賦予了縣（市）與市一級(jí)相同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，但省、市、縣的行政管理體制和財(cái)政管理體制還需要進(jìn)一步完善，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。

　　 創(chuàng)新權(quán)力激勵(lì)與約束方式，完善政府運(yùn)行機(jī)制。高績(jī)效的政府組織，不僅需要強(qiáng)化組織間協(xié)同平臺(tái)，形成公共事務(wù)的跨部門與跨區(qū)域治理，而且需要?jiǎng)?chuàng)新管理的激勵(lì)與約束方式，形成一套控制性的監(jiān)督機(jī)制�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出的“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”為完善控制性的監(jiān)督機(jī)制提供了“考核機(jī)制”和“問(wèn)責(zé)機(jī)制”。績(jī)效管理的重點(diǎn)是考核及考核結(jié)果的應(yīng)用。就考核而言，它是人事管理的基本方式和過(guò)程。我國(guó)早在20世紀(jì)80年代就進(jìn)行了 “崗位責(zé)任制”的實(shí)踐，90年代又開(kāi)始了政府績(jī)效管理的實(shí)踐。績(jī)效管理重在兩個(gè)方面，一是考核方式和考核內(nèi)容的確定；二是考核結(jié)果的運(yùn)用。就考核內(nèi)容與方式而言，應(yīng)以“服務(wù)型政府”為準(zhǔn)則進(jìn)行設(shè)計(jì)指標(biāo)，以“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督”為標(biāo)準(zhǔn)，著重從紀(jì)律和經(jīng)濟(jì)兩方面考核監(jiān)督。就考核的結(jié)果而言，主要體現(xiàn)為“負(fù)強(qiáng)化”，即“法治型政府”下的行政問(wèn)責(zé)。自2001年4月，我國(guó)各級(jí)政府在政府管理改革中加快了行政問(wèn)責(zé)的步伐，不斷推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)的制度化。行政問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善，需要進(jìn)一步明確問(wèn)責(zé)范圍，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，加大追究責(zé)任力度。

　　 總之，職能定位是政府組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)在精髓，機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的靜態(tài)層面，職權(quán)關(guān)系體現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)層面。同時(shí)，職能需要分配給不同的機(jī)構(gòu)來(lái)承載，機(jī)構(gòu)設(shè)置意味著職權(quán)與職責(zé)分配關(guān)系的形成，職權(quán)關(guān)系決定著機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系。只有通過(guò)職能、機(jī)構(gòu)、職權(quán)三者的相互聯(lián)動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。（作者為山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

　　□王臻榮