黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是我們黨首次提出“國家治理體系”和“治理能力”的概念。從“管理”到“治理”，不僅體現(xiàn)出黨在理論和實踐層面上的重大創(chuàng)新，而且反映了黨和政府治國理政理念的轉變，體現(xiàn)了新一屆中央領導集體的政治智慧和勇氣。

　　管理和治理：兩個完全不同的概念

　　所謂“治理”，主要由治理主體、治理內容、治理結構以及治理機制等構成，以規(guī)則、合規(guī)和問責為核心組成一整套的制度安排，通過規(guī)則和制度約束，對利益相關主體之間的關系進行重塑，從而實現(xiàn)決策科學化民主化的目標。治理與管理之間的區(qū)別主要表現(xiàn)在四個方面：一是目的不同。治理的目的在于實現(xiàn)多元利益主體之間的利益均衡，而管理強調的是保證實現(xiàn)既定目標。二是職能不同。治理注重監(jiān)督、明確責任體系和決策指導，而管理主要關注決策落實的計劃、組織、指揮、控制和協(xié)調。三是實施基礎和依據不同。治理主要依靠法律規(guī)范，而管理主要依靠內部層級關系。四是地位和作用不同。治理的作用在于規(guī)范權利和責任，而管理側重于規(guī)定具體的發(fā)展路徑和方法。由此可見，治理完全不同于管理，更有別于以往我們常見的統(tǒng)治和管制，涉及的范圍更加寬泛，不僅包含自上而下的國家統(tǒng)治、國家管理，而且更強調方方面面的“共治”，如社會管理、社會自治、基層自治、社區(qū)自治等等。也就是說，在整個國家的治理活動中，不僅黨和政府要承擔責任，公民與社會組織也要共同擔責。

　　實現(xiàn)治理才能建設社會主義法治國家

　　從“管理”到“治理”，既是一項重大的思想解放和理論創(chuàng)新，也是解放和發(fā)展生產力、解放和增強社會活力的實踐舉措。以往的改革較多地關注了行政管理和社會管理的內容，人治的成分相對較濃。建設法治中國是十八屆三中全會提出的重要目標。十八屆三中全會要求“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，實質上就是強調用法治方式、法治思維實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家治理結構，這與習近平同志2012年在首都各界紀念中華人民共和國憲法公布施行30周年大會上強調的依法治國、依憲治國理念是完全一致的，更是建設法治中國的必然要求。法治中國既是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的統(tǒng)一，也是法治國家、法治政府、法治社會的統(tǒng)一。法治與人治最大的區(qū)別就在于：人治強調單方面的自上而下的人對人的統(tǒng)治，而法治則是自上而下的管理與自下而上的自治的結合。法治要求每個法律關系的主體，都可以根據法律的規(guī)定自主行為并對自己的行為負責。社會組織是社會成員的自治組織，負有幫助社會成員的義務。社會成員的困難，相互之間的矛盾、糾紛，首先由社會組織幫助解決，解決不了的才求助于政府；解決社會成員的問題，基層國家機關負首要責任。所以，法治思維與法治方式要求公民、社會、基層政權必須承擔各自的責任，與國家、執(zhí)政黨一同參與國家治理，形成新的國家治理體系,從而形成全面深化改革與社會主義民主法治建設的新局面。因此，必須從管理走向治理，才能建設社會主義法治國家。

　　著力推進國家和社會治理體系建設

　　國家治理體系涉及諸多領域，十八屆三中全會提出到2020年在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革上取得決定性成果，形成“系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。這個運行有效的制度體系，既包括經濟體系、政治體系、文化體系、社會體系自身的現(xiàn)代化，也包括國家治理體系和社會治理體系的現(xiàn)代化。眾所周知，在古代社會，國家與社會幾乎是不分開的，有時是社會控制國家，有時是國家支配社會，直到近代國家與社會才開始分離，由傳統(tǒng)的一元結構逐漸走向二元結構。由于種種原因，我國國家治理體系和社會治理體系還基本停留在傳統(tǒng)治理階段和水平，不能很好地適應社會變化的需要，因此必須加快國家和社會治理體系建設，以推進中國社會的現(xiàn)代化進程。為此，需要把握以下幾個要點：一是進一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛。只要是有利于“促進公平正義、增進人民福祉”的新觀念和新實踐，都值得重視和探索；凡是束縛社會政治進步的體制機制都應當改革。二是加強頂層設計，優(yōu)化政府組織結構，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，形成既相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制，充分發(fā)揮政府“扶持之手”和“無為之手”在資源配置中的重要作用。三是學習借鑒國外經驗，及時總結地方治理經驗，并盡快上升為法規(guī)制度，以進一步激發(fā)政府和社會治理的創(chuàng)新動力。四是破除阻礙社會進步的體制機制，推進制度的改革和創(chuàng)新。五是依靠制度來遏制“官本位”現(xiàn)象，消除權力崇拜，維護人民群眾根本利益。

　　□劉增祿（作者系青島市委黨校教授）