王明清 趙麗艷

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用�！边@段重要論述釋放出改革的最強(qiáng)音，表明了經(jīng)濟(jì)體制改革和政府轉(zhuǎn)型相結(jié)合的改革方向，預(yù)示著在當(dāng)前及今后的一段時期里，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)詫⑹钦母锏暮诵娜蝿?wù)。李克強(qiáng)總理在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革電視電話會議上也強(qiáng)調(diào)指出：“要全面深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中全會精神，做好政府改革這篇大文章。中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，要整體構(gòu)思，通盤考慮，上下貫通，把整篇文章做好，更多釋放市場活力，更好服務(wù)人民群眾�！边@表明我國政府改革已進(jìn)入了一個新的階段，改革的整體性、協(xié)同性更強(qiáng)，目標(biāo)更為具體，特別是明確提出地方政府職能轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略部署，具有非常重要的意義。

　　對當(dāng)代中國縣級政府而言，縣政處于國家宏觀管理與微觀管理的結(jié)合部，是連接城市和鄉(xiāng)村的紐帶，起著承上啟下的作用；既是有效落實(shí)黨和國家重大方針政策的執(zhí)行者，又是所管轄縣域政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理的指揮者、決策者，承載著國家的基本使命和發(fā)展主題，這就決定了縣級政府職能行使的關(guān)鍵和重要。在當(dāng)前以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的發(fā)展主題和改革背景下，我國已進(jìn)入到深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時期，這就要求縣級政府的發(fā)展理念、發(fā)展思路、職能重心和行為模式必須與之同步轉(zhuǎn)型發(fā)展。多年以來，我們對縣級政府職能轉(zhuǎn)變在理論和實(shí)踐探索上都有所欠缺，往往是將高層政府職能轉(zhuǎn)變的研究硬性套在基層政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，結(jié)果造成縣級政府職能運(yùn)行中的一些偏差，即縣級政府管理只注重追求本來比較偏弱的“宏觀管理”和“經(jīng)濟(jì)手段”，而忽視行政行為中的微觀管理、具體服務(wù)和行政手段；較多地注意到縣級政府職能轉(zhuǎn)變的橫向?qū)用妫瑢v向?qū)用娴目h級政府職能卻關(guān)注不夠等。

　　根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)規(guī)律和不同層級政府行政職能差異性的行政學(xué)一般原理，縣級政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵是十分豐富的，它不僅包括縣級政府管理方式、方法及其模式的重大轉(zhuǎn)變，而且包括縣級政府的職權(quán)、職責(zé)范圍、管理對象、功能重心、職能性質(zhì)等多方面的轉(zhuǎn)變和發(fā)展。具體而言，新時期縣級政府的職能轉(zhuǎn)變，要在科學(xué)界定縣級政府職能重心的基礎(chǔ)上，著力處理好縣級政府與市場、縣級政府與社會以及政府層級間的“三個關(guān)系”。

　　首先，科學(xué)界定縣級政府職能是做好縣級政府職能轉(zhuǎn)變的前提。雖然在一般意義上，我們黨早就明確了政府職能的四大領(lǐng)域，即宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，但這只是為政府職能轉(zhuǎn)變提供的一個原則性方向，如果從縱向視角考察政府職能的層級制特點(diǎn)和職能分化的一般規(guī)律，宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管應(yīng)是較高層級的中央政府和省級政府的主要職能，對處于較低層次的縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其職能應(yīng)主要定位于社會管理和公共服務(wù)上。而由于鄉(xiāng)級政府的虛化，縣級政府則成為社會管理和提供公共服務(wù)的主角。今天，關(guān)于縣級政府職能向著服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變，仍有很長的路要走，原因固然有多種，但是公共財政支持乏力，職責(zé)不清，財權(quán)事權(quán)不對稱、政府公共權(quán)力的合法性不足則是主要原因。因此，完善縣級政府公共服務(wù)職能的核心內(nèi)容應(yīng)向健全地方政府公共服務(wù)職責(zé)體系、公共財政的建構(gòu)、規(guī)范縣級政府的事權(quán)和財政支出、促進(jìn)和培育基層社會的自治力量等方面努力。

　　第二，就縣級政府與市場的關(guān)系而言，縣級政府這只“有形之手”必須做出調(diào)整了。長期以來，我國地方政府治理與市場功能的邊界一直不夠清晰，由于受到不恰當(dāng)?shù)恼冇^的影響，一些縣級政府總是“習(xí)慣于”將過多時間和

　　精力用在審批項(xiàng)目、招商引資等直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)上，在一些領(lǐng)域更是直接扮演著經(jīng)濟(jì)活動主體的角色。當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的一些不可持續(xù)的突出矛盾，諸如產(chǎn)能過剩、部分商品和要素價格扭曲、地方債務(wù)和金融風(fēng)險積累、生態(tài)環(huán)境惡化、公共服務(wù)缺失等，往往都與地方政府對資源配置干預(yù)過多、干預(yù)不當(dāng)和市場監(jiān)管、公共服務(wù)缺位、市場功能發(fā)揮不夠有密切關(guān)系。根據(jù)使市場在資源配置中起決定性作用的要求轉(zhuǎn)變縣級政府職能，就是要進(jìn)一步解放對縣域生產(chǎn)力發(fā)展的所有束縛，減少縣級政府對市場、企業(yè)不必要的“干預(yù)”，加快培育現(xiàn)代市場體系，推進(jìn)土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素的市場化，切實(shí)使縣級政府把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到加強(qiáng)市場監(jiān)管、增強(qiáng)公共服務(wù)和維護(hù)社會公平正義上來，這樣也有利于鏟除滋生權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的土壤。

　　第三，針對縣域社會的特點(diǎn)，加強(qiáng)社會建設(shè)、民生保障和維護(hù)社會穩(wěn)定應(yīng)是縣級政府社會管理職能的主要方面。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國的縣域社會建設(shè)成績顯著，民生保障正在穩(wěn)步推進(jìn)，基層社會基本穩(wěn)定，提升縣域治理水平，已具備較好的基礎(chǔ)條件。但另一方面，由于基層民主政治和社會管理體制改革相對滯后，縣域多年積累的社會矛盾還遠(yuǎn)未消解，發(fā)展和維穩(wěn)的壓力所引發(fā)的縣政改革吁求更為現(xiàn)實(shí)和緊迫。在妥善化解人民內(nèi)部矛盾方面，一些政府宮員仍固守著權(quán)力本位的觀念和官僚主義的行為模式，在依法行政的理念和決策行動上往往出現(xiàn)偏差，危機(jī)治理能力還存在明顯不足。由于法制權(quán)威生成緩慢，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府行為的企業(yè)化、經(jīng)營的泛化以及縣域政權(quán)軟化等現(xiàn)象，常常直接損害了政府與社會的關(guān)系，并因此帶來了一系列社會發(fā)展問題。這些問題常常直接指向了政績考評機(jī)制、財政體制以及縣權(quán)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性矛盾。目前，我國的縣域治理改革總體上還呈現(xiàn)出一種壓力驅(qū)動的特征，方向模糊、制度化和社會動力不足。因此，如何找到縣域治理改革的有效切入點(diǎn)，進(jìn)而革新當(dāng)前以權(quán)宜性和行政動員型治理為特征的縣域治理模式，通過加強(qiáng)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定與民生發(fā)展來有效維護(hù)人民群眾的根本利益。

　　第四，就政府層級間的關(guān)系而言，由于縣級政府職能具有承上啟下的特點(diǎn)，首先要在人事權(quán)、財政權(quán)和事務(wù)權(quán)等方面，理順好中央政府與地方政府、上級政府與下級政府的關(guān)系。在當(dāng)前全國范圍推進(jìn)的以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為突破口的“省管縣”改革背景下，對縣級政府而言，如何作好中央和省級權(quán)力的“接、管、放”考驗(yàn)著縣級政府的執(zhí)政能力。也就是說，縣級政府既要承接好中央和省級授予的職權(quán)，又要把承接的職權(quán)在縣域發(fā)展實(shí)際中切實(shí)地用好，把該管的事項(xiàng)切實(shí)地管好，還要真正的放權(quán)、還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，構(gòu)建起新型的省、（市）縣和縣鄉(xiāng)管理運(yùn)行機(jī)制和農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)�！笆」芸h”改革過程中的政府轉(zhuǎn)型，不僅意味著推動政府更好地向市場、向社會放權(quán)，更重要的是政府間職責(zé)、權(quán)限分工的合理調(diào)整。要在打破政府縱向間“職責(zé)同構(gòu)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政府縱向職責(zé)機(jī)構(gòu)的再設(shè)計，科學(xué)劃分政府間的管理權(quán)限和職責(zé)，健全縣級政府間競爭的規(guī)則體系，弱化縣級政府領(lǐng)導(dǎo)同轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長短期績效的利益關(guān)聯(lián)，建立起體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方政府職責(zé)考評體系，使各級政府在履行職責(zé)時都能做到權(quán)責(zé)一致、財事平衡。

　　縣級政府轉(zhuǎn)變職能的過程就是自我革命的過程，是調(diào)整政府自身的利益與公眾、與企業(yè)、與社會利益的過程，這就需要縣級政府及其公務(wù)人員具有那種“讓權(quán)”、“讓利”的思想準(zhǔn)備和行動基礎(chǔ)。要以“民意為先、舍利為公”的大義和敢啃“硬骨頭”的勇氣，來認(rèn)真對待地方政府職能轉(zhuǎn)變的問題，切實(shí)把縣級政府職能轉(zhuǎn)變這篇大文章做好，做出成效來。