2015年即將過(guò)去，2016年馬上到來(lái)。2015年，既發(fā)生了舉世矚目的霧霾污染和環(huán)境事件，也發(fā)布了眾多的生態(tài)文明體制改革文件，更對(duì)未來(lái)五年的環(huán)境保護(hù)工作作出了部署，是中國(guó)環(huán)境治理史乃至世界環(huán)境治理史上極為不平凡的一年。

　　2015年的中國(guó)環(huán)境立法

　　在國(guó)家層面，為了新配合《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，最高人民法院于2015年1月發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟做出細(xì)化規(guī)定；全國(guó)人大常委會(huì)于2015年7月通過(guò)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高檢察院開展民事公益訴訟和行政公益訴訟改革試點(diǎn)的決定；環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》、《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》、《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》等部門規(guī)章，為新《環(huán)境保護(hù)法》的有效實(shí)施，發(fā)揮其實(shí)在性和實(shí)效性奠定了堅(jiān)實(shí)的規(guī)則基礎(chǔ)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的突出大氣污染問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)于8月還修訂了《大氣污染防治法》，為治理區(qū)域性霧霾和應(yīng)對(duì)重污染天氣提供了法制基礎(chǔ)。此次修訂《大氣污染防治法》，除了響應(yīng)“大氣十條”的要求，將揮發(fā)性有機(jī)物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監(jiān)管范圍、嚴(yán)控船舶大氣污染排放、加強(qiáng)重污染天氣預(yù)警、加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制、細(xì)化社會(huì)參與和監(jiān)督、推行排污權(quán)交易，加強(qiáng)與《環(huán)境保護(hù)法》銜接、增加行政處罰條款、加強(qiáng)行政強(qiáng)制力、懲處監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假、規(guī)定約談制度外，還體現(xiàn)了以下進(jìn)步：一是理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污物排放總量的關(guān)系，體現(xiàn)了立法邏輯的科學(xué)性；二是按照動(dòng)態(tài)管理的思想應(yīng)對(duì)大氣污染問(wèn)題，體現(xiàn)了立法的科學(xué)性與預(yù)測(cè)性；三是通過(guò)提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決機(jī)動(dòng)車大氣污染問(wèn)題，體現(xiàn)了立法敢于碰硬的擔(dān)當(dāng)性；四是規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應(yīng)對(duì)措施，體現(xiàn)了立法的問(wèn)題導(dǎo)向性。

　　在地方層面，各地積極響應(yīng)新《環(huán)境保護(hù)法》的要求，制定或者修改了一些地方法規(guī)，如廣東省頒布了《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》；湖北省人大常委會(huì)決議并通過(guò)了《武漢市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》；江蘇省頒布了《江蘇省大氣污染防治條例》等，促使新《環(huán)境保護(hù)法》的創(chuàng)新性規(guī)定落地實(shí)施。

　　但是，這些數(shù)量眾多的立法還是改變不了目前嚴(yán)峻的大氣和水污染，主要的原因是，法律的實(shí)施設(shè)計(jì)僅靠公權(quán)力機(jī)關(guān)的主動(dòng)作為，忽視社會(huì)的制約性權(quán)利，存在邏輯缺陷。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)疏于職責(zé)，不實(shí)施法律規(guī)定的嚴(yán)格監(jiān)管職責(zé)和嚴(yán)厲的法律責(zé)任，可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)毫無(wú)督促辦法；如果官員應(yīng)當(dāng)引咎辭職而其領(lǐng)導(dǎo)不讓其辭職，可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)毫無(wú)啟動(dòng)辦法；如果法院對(duì)訴訟不立案，可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)也毫無(wú)糾正辦法。而中央政府和最高人民法院也沒(méi)有精力糾正全國(guó)各地、各層級(jí)所有的違規(guī)現(xiàn)象，所以由于疏于監(jiān)管和執(zhí)法導(dǎo)致法律規(guī)定沉睡的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中仍比較普遍地存在，嚴(yán)格實(shí)施的環(huán)保法律措施缺乏常態(tài)性。一些所謂嚴(yán)格的執(zhí)法也往往夾雜個(gè)人利益和情感因素，使得局面變得更加復(fù)雜。為此，下一步需要探索建立健全社會(huì)參與的監(jiān)督制度和機(jī)制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責(zé)等行政措施或者行政處罰自動(dòng)啟動(dòng)的機(jī)制，讓行政監(jiān)管的權(quán)力受到權(quán)利和其他權(quán)力的制度化約束，使環(huán)境法律實(shí)施常態(tài)化。否則，史上最嚴(yán)的環(huán)保法，因?yàn)槠潴w制制度和機(jī)制設(shè)計(jì)缺陷，可能會(huì)成為史上實(shí)施最差的環(huán)保法。

　　2015年的中國(guó)環(huán)境執(zhí)法

　　史上最嚴(yán)的新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日起實(shí)施。上半年，環(huán)境保護(hù)部門與司法、公安部門之間的聯(lián)系加強(qiáng)，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法加強(qiáng)，環(huán)境行政與環(huán)境司法之間有序銜接，執(zhí)法積極性提高，按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)以及行政拘留等有效處罰措施得到落實(shí)，環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量快速增長(zhǎng)，一部分突出的環(huán)境問(wèn)題得到解決。以山東省為例，山東省公安廳、環(huán)保廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化公安環(huán)保聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)切實(shí)做好環(huán)保行政執(zhí)法保障工作的通知》；環(huán)保廳與省檢察院聯(lián)合發(fā)布公告，開展環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法檢查監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)；檢察機(jī)關(guān)積極作為，對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，針對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法活動(dòng)提出100多條檢察建議。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年1至7月，各地按照新《環(huán)境保護(hù)法》的要求，嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)案件共計(jì)達(dá)3760件；罰款數(shù)額達(dá)到28203.42萬(wàn)元；行政拘留案件927起；在刑事環(huán)境司法方面，移送司法機(jī)關(guān)查處的涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件共計(jì)863件；環(huán)保部對(duì)減排存在突出問(wèn)題的5個(gè)城市實(shí)行環(huán)評(píng)限批，對(duì)37家企業(yè)實(shí)行掛牌督辦，對(duì)脫硫設(shè)施運(yùn)行不正常的火電企業(yè)扣減脫硫電價(jià)款5.1億元。衡陽(yáng)、承德、滄州、臨沂、保定、馬鞍山、無(wú)錫、鄭州、安陽(yáng)、南陽(yáng)、百色等城市，以及北京排水集團(tuán)，因?yàn)榄h(huán)保工作不力，其主要負(fù)責(zé)人都被環(huán)境保護(hù)部約談。在嚴(yán)格執(zhí)法之下，全國(guó)的水環(huán)境污染得到了一定的遏制，空氣質(zhì)量得到明顯改善，李克強(qiáng)總理為此也作出批示予以肯定。

　　但是，下半年經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大，在山東臨沂、河北保定等地，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，很多工廠關(guān)閉，全國(guó)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的職工下崗或者再就業(yè)，經(jīng)濟(jì)基本面的維護(hù)和社會(huì)的穩(wěn)定成為各地關(guān)注的頭等大事，環(huán)境保護(hù)法律的嚴(yán)格實(shí)施受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。即使是約談，城市經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)工作轉(zhuǎn)型也需要一段時(shí)間。天津港發(fā)生的大爆炸環(huán)境危害極大，山東等地也接連發(fā)生化工廠爆炸事件，全面敲響了我國(guó)化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的警鐘。環(huán)境約談制度剛開始效果顯著，但是隨著時(shí)間的推移，威懾力似乎開始下降。入冬以來(lái)，華北、東北等地的霧霾污染出現(xiàn)持續(xù)爆表現(xiàn)象，區(qū)域性霧霾出現(xiàn)擴(kuò)散現(xiàn)象，北京還史無(wú)前例地發(fā)出兩次紅色預(yù)警，環(huán)境保護(hù)部派出督查組到各地巡視督查。一些學(xué)者甚至將其與20世紀(jì)50年代歷史上著名的倫敦霧霾污染事件相提并論。紅色預(yù)警和環(huán)境保護(hù)督查之后，霧霾依舊甚至更加嚴(yán)重，效果甚微，一些學(xué)校的學(xué)生甚至帶著口罩在教室里上課。等風(fēng)來(lái)掃除霧霾的尷尬現(xiàn)象，說(shuō)明產(chǎn)生原因已不全然是個(gè)案的執(zhí)法問(wèn)題，而是更深層次的全局性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和能源結(jié)構(gòu)問(wèn)題。嚴(yán)重的環(huán)境污染考驗(yàn)地方黨委和政府的執(zhí)政能力，挑戰(zhàn)生態(tài)文明建設(shè)的制度信任和實(shí)施效果，必須引起重視。可見，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成新的能源結(jié)構(gòu)，目前顯得尤其緊迫。為了改變這一現(xiàn)象，除了要建立常態(tài)化的執(zhí)法檢查機(jī)制和執(zhí)法效果的第三方評(píng)估機(jī)制，一以貫之地落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》的嚴(yán)格要求外，還要加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)黨委和人民政府全局工作的平衡能力考核，不要讓環(huán)境法治在現(xiàn)實(shí)中走了樣、變了調(diào)，不要讓生態(tài)文明建設(shè)失去人民的信任。