如果把美軍比喻成一架戰(zhàn)車，把綜合國力比喻成“動(dòng)力”系統(tǒng)的話，那這架車獨(dú)特的“底盤”“導(dǎo)航”“剎車”和“升級(jí)”系統(tǒng)，是戰(zhàn)車保持穩(wěn)定高速前進(jìn)的重要因素——

　　美軍全球部署、全球機(jī)動(dòng)、全球用兵，組織體制精干、高效、有彈性。作為世界上實(shí)力最雄厚的軍隊(duì)，美軍不僅在裝備技術(shù)上保持領(lǐng)先優(yōu)勢，其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及改革創(chuàng)新機(jī)制也是支撐其保持長期領(lǐng)先的重要因素，從某種意義上講，正是這些機(jī)制，支撐了美軍領(lǐng)跑世界軍事改革大潮。

　　“底盤”系統(tǒng)——

　　軍政軍令分立而制約

　　軍隊(duì)主要有兩件事，一是“養(yǎng)兵”，二是“用兵”。隨著軍隊(duì)和戰(zhàn)爭的發(fā)展，“養(yǎng)兵”與“用兵”的差異性越來越大。軍隊(duì)建設(shè)與管理涉及國防政策、國防預(yù)算、武器裝備的研制與采購等行政事務(wù)，要求科學(xué)決策、權(quán)力制衡。但從作戰(zhàn)指揮看，戰(zhàn)爭高強(qiáng)度、快節(jié)奏，戰(zhàn)機(jī)稍縱即逝，要求絕對集權(quán)、機(jī)構(gòu)精干、決策迅速。

　　美軍解決這個(gè)問題的辦法，就是軍政軍令分開。高層領(lǐng)導(dǎo)管理體制即軍政系統(tǒng)，由總統(tǒng)和國防部長通過各軍種部統(tǒng)管軍隊(duì)建設(shè)。聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制即軍令系統(tǒng)，由總統(tǒng)和國防部長通過參聯(lián)會(huì)對各聯(lián)合作戰(zhàn)司令部及作戰(zhàn)部隊(duì)實(shí)施作戰(zhàn)指揮。軍政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)龐大，以文職人員為主,實(shí)行多部門體制；軍令系統(tǒng)機(jī)構(gòu)精干，職能部門圍繞作戰(zhàn)設(shè)置，突出核心功能。美軍把用兵系統(tǒng)中最關(guān)鍵的部分——聯(lián)合作戰(zhàn)司令部定義為“用戶”，把養(yǎng)兵系統(tǒng)定義為“產(chǎn)品的生產(chǎn)者”，即部隊(duì)的提供者。軍政軍令分開，各取所長。

　　美國軍政軍令分開不是絕對的，而是相對的。這種相對性主要表現(xiàn)在：第一，從組織體系看，在總統(tǒng)-國防部長-軍種部/國防部業(yè)務(wù)局/聯(lián)合作戰(zhàn)司令部-軍種組成部隊(duì)幾個(gè)層級(jí)中，軍政軍令分開只發(fā)生在中間層，即國防部長以下、軍種組成部隊(duì)以上。其上的總統(tǒng)和國防部長，其下的軍種部隊(duì)，軍政和軍令是合一的。第二，參聯(lián)會(huì)是從組織上維系軍政和軍令系統(tǒng)的重要紐帶。參聯(lián)會(huì)在作戰(zhàn)指揮鏈上，卻不構(gòu)成一個(gè)單獨(dú)的環(huán)節(jié)，沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)。它不在行政管理鏈上，卻對軍隊(duì)建設(shè)和行政管理具有重要指導(dǎo)作用，可有效介入預(yù)算和采辦等資源分配領(lǐng)域。聯(lián)合作戰(zhàn)司令部對各軍種部隊(duì)作戰(zhàn)能力的需求，軍種部對本軍種部隊(duì)培養(yǎng)訓(xùn)練的方向和目標(biāo)，都通過參聯(lián)會(huì)這個(gè)紐帶結(jié)合起來。第三，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令作為部隊(duì)的最終使用者，有許多途徑影響軍隊(duì)建設(shè)。例如，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部向國防部長辦公廳提交的《綜合優(yōu)先需求清單》，是國防部確定作戰(zhàn)需求優(yōu)先順序、編制預(yù)算的重要依據(jù)。各軍種在擬制未來6年經(jīng)費(fèi)分配的《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》時(shí)，要考慮聯(lián)合司令部提出的優(yōu)先需求。

　　“導(dǎo)航”系統(tǒng)——

　　作戰(zhàn)計(jì)劃與訓(xùn)練密切結(jié)合

　　冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美軍多次成功應(yīng)對地區(qū)危機(jī)。從聯(lián)合作戰(zhàn)體制機(jī)制上分析，背后的原因主要有四條。

　　第一，聯(lián)合作戰(zhàn)計(jì)劃制定機(jī)制提供了基本現(xiàn)成的作戰(zhàn)計(jì)劃。美國是作戰(zhàn)計(jì)劃最多、最完備的國家，作戰(zhàn)計(jì)劃分為兩大類，即應(yīng)急計(jì)劃和危機(jī)計(jì)劃。應(yīng)急計(jì)劃是和平時(shí)期根據(jù)國家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略對全球與地區(qū)安全形勢的判斷，為應(yīng)對未來可能發(fā)生的危機(jī)預(yù)先制定的作戰(zhàn)計(jì)劃。危機(jī)計(jì)劃是危機(jī)爆發(fā)后根據(jù)危機(jī)的發(fā)展，在時(shí)間緊迫和形勢危急的情況下制定的作戰(zhàn)計(jì)劃。危機(jī)發(fā)生后，指揮部門迅速對最接近危機(jī)的應(yīng)急計(jì)劃進(jìn)行修改，變成危機(jī)計(jì)劃。最高當(dāng)局一旦決定發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭，這個(gè)危機(jī)計(jì)劃就變成了作戰(zhàn)命令。美軍近20多年來實(shí)施的局部戰(zhàn)爭，無一不是依據(jù)基本現(xiàn)成的作戰(zhàn)計(jì)劃進(jìn)行的。例如，2003年3月發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭，主要依據(jù)的是“1003東方大規(guī)模戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)爭”作戰(zhàn)計(jì)劃。

　　第二，部隊(duì)平時(shí)經(jīng)常以聯(lián)合作戰(zhàn)計(jì)劃為藍(lán)本進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)演練。通過演習(xí)，一方面檢驗(yàn)作戰(zhàn)計(jì)劃的可行性，為作戰(zhàn)計(jì)劃的修改和完善提供依據(jù)；另一方面讓部隊(duì)熟悉作戰(zhàn)計(jì)劃，提高軍兵種部隊(duì)相互協(xié)調(diào)和配合的能力。當(dāng)戰(zhàn)爭爆發(fā)時(shí)，部隊(duì)上了戰(zhàn)場就不會(huì)感到陌生，因?yàn)閼?zhàn)場上發(fā)生的，極有可能是平時(shí)的演習(xí)中多次訓(xùn)練過的。

　　第三，戰(zhàn)時(shí)受援作戰(zhàn)聯(lián)合司令部司令擁有相當(dāng)大的權(quán)力。一是國家指揮當(dāng)局授權(quán)。由總統(tǒng)和國防部長組成的國家指揮當(dāng)局，戰(zhàn)時(shí)通常把作戰(zhàn)指揮權(quán)下放給聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令。二是軍種參謀長不與聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令爭權(quán)。美國軍政軍令分開的體制剝奪了軍種參謀長的作戰(zhàn)指揮權(quán)。三是明確支援與受援的關(guān)系。美軍規(guī)定支援司令部有責(zé)任支援受援司令部，從一定意義上可以說，受援司令部司令戰(zhàn)時(shí)有權(quán)調(diào)動(dòng)全軍的資源實(shí)施戰(zhàn)爭。

　　第四，高度重視實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國國防部和各軍種部設(shè)有近30個(gè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)機(jī)構(gòu)，如“國防部最佳實(shí)例數(shù)據(jù)庫”“空中作戰(zhàn)司令部經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)研究中心”。這些機(jī)構(gòu)有權(quán)對參戰(zhàn)人員進(jìn)行詢問，被詢?nèi)藛T必須以自己在戰(zhàn)場上的親身感受如實(shí)回答問題。

　　“剎車”系統(tǒng)——

　　裝備需求與采辦的評(píng)估機(jī)制

　　武器裝備從提出概念到裝備部隊(duì)常常需要10年、20年時(shí)間。如何確保當(dāng)前啟動(dòng)的研發(fā)項(xiàng)目，適應(yīng)10年、20年后戰(zhàn)爭的需要，美軍在裝備需求生成系統(tǒng)和采辦管理系統(tǒng)上建立了“剎車”機(jī)制。

　　需求生成系統(tǒng)的目的是確保所有采辦項(xiàng)目都建立在任務(wù)需求的基礎(chǔ)之上，主要分為四個(gè)階段：一是任務(wù)需求設(shè)想階段。找出美軍現(xiàn)役武器裝備和正在研制的采辦項(xiàng)目在對付美國面臨的威脅上存在的缺陷，提出發(fā)展新的能力或改善已有能力的建議。二是任務(wù)需求書形成階段。闡明美軍的能力缺陷不能通過裝備采辦以外的辦法，如改變作戰(zhàn)條令、訓(xùn)練方法或調(diào)整組織編制等加以彌補(bǔ)。三是任務(wù)需求書審查階段。由任務(wù)需求發(fā)起者以外的相關(guān)部門對任務(wù)需求書進(jìn)行審查，進(jìn)一步確認(rèn)任務(wù)需求，并對項(xiàng)目的潛力進(jìn)行評(píng)估。四是任務(wù)需求書批準(zhǔn)立項(xiàng)階段。通過以上四個(gè)階段，需求生成系統(tǒng)排除了不符合國家安全需求的項(xiàng)目，避免了重復(fù)建設(shè)，確保正式立項(xiàng)的項(xiàng)目是軍隊(duì)急需的、不可替代的項(xiàng)目。

　　采辦管理系統(tǒng)的任務(wù)是確保采辦經(jīng)費(fèi)發(fā)揮出最佳效益，也分為四個(gè)階段：一是概念研究階段。在充分考慮費(fèi)用、計(jì)劃、性能參數(shù)的基礎(chǔ)上，積極探索完成任務(wù)所需的各種可能方案。二是演示驗(yàn)證階段。設(shè)計(jì)和制造實(shí)驗(yàn)件、實(shí)驗(yàn)彈或原理驗(yàn)證機(jī)，以驗(yàn)證概念研究階段所提出的技術(shù)方案是否可行。三是全尺寸研制階段。設(shè)計(jì)、制造、試驗(yàn)和評(píng)估一個(gè)完整的系統(tǒng)，將最有希望的設(shè)計(jì)方案轉(zhuǎn)變?yōu)榉�(wěn)定的、效費(fèi)比好的、可用于作戰(zhàn)試驗(yàn)的樣品。四是生產(chǎn)和部署階段。主要任務(wù)是確保采辦項(xiàng)目生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性。通過以上四個(gè)階段，國防采辦項(xiàng)目由最初寬泛描述的概念，變?yōu)榧夹g(shù)上明確界定的方案，再變?yōu)榭吹靡�、摸得著的樣品，并最終成為符合作戰(zhàn)需求、批量裝備部隊(duì)的武器裝備。在每一階段開始前，都有一個(gè)里程碑式的審定決策點(diǎn)，以決定是否具備向下一階段推進(jìn)的條件。也就是說，每一個(gè)階段完成后都有一批專家，從國際安全形勢、戰(zhàn)爭形態(tài)演變、軍事技術(shù)發(fā)展等方面加以論證，看這個(gè)項(xiàng)目是否仍然瞄準(zhǔn)未來戰(zhàn)爭，據(jù)此決定是否進(jìn)入下一個(gè)階段。

　　“升級(jí)”系統(tǒng)——

　　每兩年對領(lǐng)導(dǎo)指揮體制評(píng)估改革

　　決定組織體制改革的基本因素是武器裝備發(fā)展和軍事戰(zhàn)略調(diào)整。武器裝備隨軍事技術(shù)進(jìn)步不斷發(fā)展，軍事戰(zhàn)略隨國家利益變化不斷調(diào)整，但領(lǐng)導(dǎo)指揮體制有歷史慣性，一旦形成，任何大的改變都比較困難。為了確保組織體制建設(shè)跟上形勢的發(fā)展變化，1986年美國《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》規(guī)定，每兩年要對領(lǐng)導(dǎo)指揮體制進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估由參聯(lián)會(huì)主持，各軍種參謀長和各聯(lián)合司令部司令充分發(fā)表各自的意見�？雌溥\(yùn)作是否適應(yīng)美國面臨的安全挑戰(zhàn)、軍事技術(shù)的發(fā)展和美國軍事戰(zhàn)略的調(diào)整。參聯(lián)會(huì)主席據(jù)此起草《聯(lián)合司令部計(jì)劃》文件，決定哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)保留或擴(kuò)充、哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)撤并。近十幾年來，美國一系列改革動(dòng)作，如把航天司令部并入戰(zhàn)略司令部、建立非洲司令部、撤銷聯(lián)合部隊(duì)司令部，都是兩年一次評(píng)估的結(jié)果。

　　因?yàn)橛猩鲜鰴C(jī)制，美軍的改革很難用“次”或“代”來劃分，沒有這一次改革、下一次改革，這一代改革、下一代改革之分，只有那段時(shí)間改革幅度相對較小、這段時(shí)間改革幅度相對較大的差別。這種改革不是改天換地式的，而是細(xì)水長流。常態(tài)化改革確保美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及時(shí)適應(yīng)不斷變化的國際安全形勢和軍事戰(zhàn)略的要求，避免在體制上造成難以糾正的積弊，對軍隊(duì)的沖擊震動(dòng)也小，利于減少阻力、降低改革成本。

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